Стабилизационная оговорка, предоставляющая ряду субъектов возможность их фиксации на шкале времени развития национального законодательства, достаточно давно известна в праве и применялась на протяжении многих лет, в том числе – в России. Что, однако, заставляет законодателю снова реформировать данный институт? Что он представляет собой по существу и какое значение имеет для стабильности законодательства? На каких субъектов и какие сферы распространяется и должен распространяться? Все эти вопросы не имеют до сих пор однозначных ответов.
Обычно под стабилизационной оговоркой понимается предоставление иностранному инвестору гарантий того, что в случае неблагоприятного для него изменения национального законодательства (например, налогового) к нему эти изменения применяться в течение определенного срока (например, равного сроку реализации инвестиционного проекта) не будут, а правоотношения, в которые он вступает в связи с произведенными инвестициями, будут регулироваться законодательством в редакции на момент их вложения [4].
Здесь важно уточнить терминологию: зачастую стабилизационную оговорку называют также «дедушкиной», что не слишком корректно при причине того, что ортодоксально название «grandfather clause» применялось для обозначения правила, в конце XIX – начале XX веков в США исключавшего применение различных цензов к лицам, которые уже имели избирательные права к 1886 году, и тем самым реализующего дискриминацию чернокожего населения в сфере избирательного права [2]. Намного более близкими к стабилизационной, а по сути – ее историческими этапами, на протяжении XX века последовательно являлись оговорки «freezing clause» (условия инвестиционного договора приоритетны по отношению к национальным законам и запрещают изменять последние), «umbrella clause» (нарушение международного двустороннего договора о защите инвестиций автоматически означает нарушение инвестиционного договора) и «equilibrium clause» (при негативном для инвестора изменении национального законодательства государство компенсирует его издержки в этой связи) [2].
В российском праве стабилизационные оговорки в той или иной форме существуют с 1991 года – с момента закрепления первой из них в Законе РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» № 1488-1. В дальнейшем как в законодательных, так и в подзаконных актах относительно инвестиций формулировались стабилизационные оговорки, которые во многом не выдерживали критики связи с противоречивостью, пространностью, отсутствием четкого механизма гарантий для субъектов регулирования [3].
В этой связи важными этапами в становлении стабилизационных оговорок как эффективного института стали следующие:
- Введение таковой в 2016 году в Налоговый кодекс Российской Федерации – постольку, поскольку основной интерес инвестора в неизменности законодательства относится именно к отсутствию увеличения налогового бремени, а механизм реализации стабилизационной налоговой оговорки не может и не должен содержаться в ином нормативном акте.
- Принятие Федерального закона «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации» от 01.04.2020 № 69-ФЗ, включающего в себя в достаточной степени детальную и развернутую систему гарантий в рамках стабилизационной оговорки для организаций, реализующих инвестиционные проекты. Стоит при этом отметить, что указанный закон не является единственным предусматривающим на сегодняшний день стабилизационную оговорку – подобные гарантии предоставлены также, например, участникам специальных инвестиционных контрактов (Федеральный закон от 31 декабря 2014 года № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»), резидентам свободного порта Владивосток (Федеральный законом от 13 июля 2015 года № 212-ФЗ «О свободном порте Владивосток») и другим (более 10 законодательных актов).
На настоящий момент организация, реализующая новый инвестиционный проект, которой может являться только российское юридическое лицо, вправе заключить с одним или несколькими публичными образованиями соглашение о защите и поощрении капиталовложений. Таким образом, иностранные инвестиции не отделены в правовом регулировании от российских, а иностранный инвестор вправе пользоваться предоставленными возможностями путем создания российского юридического лица.
Одним из условий соглашения о защите и поощрении капиталовложений может являться гарантия неприменения нормативных актов, способных негативно повлиять на реализацию инвестиционного проекта, что, собственно, и является стабилизационной оговоркой. При этом от стоимости инвестиционного проекта зависит возможный контрагент (от муниципалитета до Российской Федерации), перечень актов, подлежащих стабилизации, и срок применения стабилизационной оговорки (до 20 лет).
Спектр актов, изменения в которые не применяются к участникам вышеуказанных соглашений, если ухудшают их положение, достаточно широк. Помимо важнейшего в этом контексте налогового законодательства, в данный перечень включаются нормы таможенного, бюджетного, экологического, земельного, градостроительного и других отраслей законодательства.
Полагаем, что позиция об отсутствии в этом перечне норм об ответственности любого рода имеет следующее обоснование: если бы государство включило в соглашение с инвестором нормы об ответственности, оно тем самым как будто бы допустило возможное нарушение национального права в сделку, предоставило бы субъекту возможность просчитать риски от потенциальных нарушений и включить их в «бюджет» проекта. Однако юридическая ответственность как раз во многом может быть описана с помощью выгод и издержек для субъекта. Причем не всегда их анализ связан с умышленным намерением совершить правонарушение: например, зарубежный инвестор, вступая в юрисдикцию с разветвленным, запутанным правом, интересуется мерами ответственности за типичные для планируемого бизнес-проекта нарушения. Приняв решение инвестировать десятки миллиардов единиц национальной валюты и подкрепившись соглашением о защите и поощрении капиталовложений, то есть гарантировав, что ключевые регулятивные нормы в его отношении останутся неизменными, спустя несколько лет он получает, к примеру, криминализацию большинства правонарушений, которые на момент заключения соглашения имели характер административно-правовых. Риски для инвестиций и его самого многократно возросли, однако, по всей видимости, он не получит ни защиты от них, ни даже сочувствия. В этой связи вопрос о необходимости внесения в перечень актов, подлежащих стабилизации, законодательства об ответственности следует включить в рамки дискуссионного поля.
Описание стабилизационной оговорки путем обозначения дефиниции, механизма реализации и пределов, видимо, будет неполным без определения ее существа. В отношении сущности стабилизационной оговорки высказываются разные позиции: ее называют принципом стимулирования и изъятием из принципа национального режима иностранного юридического лица, налоговым стимулом, правовым инструментом [2, 3, 6]. При этом законодательные оговорки являются традиционным технико-юридическим приемом, с помощью которого общее правило изменяется при наличии определенных условий и обстоятельств [5]. Данный прием является одним из видов правовых исключений и используется для поддержания баланса определенности и неопределенности права [1]. Учитывая количество, объем, сложность и значимость стабилизационных оговорок в современном российском праве полагаем, что не будет противоречия в том, чтобы считать их одновременно правовым средством как самостоятельным и проработанным инструментом субъективной стабилизации законодательства для инвесторов и приемом юридической техники как способом формального выражения данного исключения из правового режима юридического лица.
При этом стоит отметить формирование вокруг стабилизационной оговорки за время эволюции целого пояса иных юридико-технических приемов: определенное место фиксации в законе (специальное законодательство о статусе субъекта и налоговое законодательство) и использование в этой связи отсылочных норм, многоступенчатая структура инструмента и воспроизведение ее в нормах (привязка суммы инвестиций к сроку действия оговорки и перечню актов, возможных для стабилизации), передача ряда полномочий на уровень субъектов (абстрактная отсылка к региональному законодательству), унификация различных стабилизационных оговорок в одном нормативном акте (ожидавшаяся к выходу Федерального закона «О защите и поощрении капиталовложений в Российской Федерации» от 01.04.2020 № 69-ФЗ, но по настоящий момент не реализованная).
Стабилизационная оговорка способна в некоторой степени влиять на стабильность законодательства, что проявляется в следующих аспектах:
- она предупреждает изменение законодательства в случаях, когда первоочередной причиной этому выступает желание изменить правовое регулирование именно для тех субъектов, которые пользуются оговоркой;
- использование такой оговорки как средства юридический техники с применением сопутствующих приемов позволяет компактно и корректно изложить исключение из правового режима юридического лица, сократить массив законодательных актов и предупредить множественные изменения в них.
Однако более значительная роль стабилизационной оговорки заключается в компенсации нестабильности законодательства, когда она субъективно, т.е. для определенного круга лиц, нивелирует частые изменения закона.
Таким образом, стабилизационная оговорка представляет собой одновременно правовое средство и прием юридической техники, с помощью которого лицу (обычно инвестору) предоставляются гарантии того, что в случае неблагоприятного для него изменения национального законодательства к нему эти изменения применяться в течение определенного срока не будут. Стабилизационные оговорки в России сегодня распространяются на достаточно широкий круг нормативных актов, однако полагается возможным расширения их спектра на нормы, предусматривающие юридическую ответственность. Также стабилизационная оговорка пусть и не связана напрямую со стабильностью законодательства, однако может оказывать влияние на нее в различных формах, а также компенсировать нестабильность законодательства.
