from 01.01.2014 to 01.01.2025
Volgograd, Volgograd, Russian Federation
VAK Russia 5.1.2
VAK Russia 12.00.01
VAK Russia 12.00.02
VAK Russia 12.00.10
VAK Russia 12.00.12
VAK Russia 12.00.14
UDC 34.05
UDC 34
UDC 342.24
CSCSTI 10.09
CSCSTI 10.15
CSCSTI 10.91
CSCSTI 10.07
Russian Classification of Professions by Education 40.00.00
Russian Library and Bibliographic Classification 673
Russian Library and Bibliographic Classification 674
Russian Library and Bibliographic Classification 60
Russian Trade and Bibliographic Classification 7513
Russian Trade and Bibliographic Classification 7531
BISAC LAW018000 Constitutional
BISAC LAW060000 Legal History
The article is devoted to the analysis of key political and legal features of the historical development of federalism in Brazil. The corresponding historical experience is considered by the author both in the light of the specific conditions of Brazil and through the prism of general trends in the formation, evolution and modern functioning of federal relations in Latin American countries. Based on the results of the study, conclusions are formulated regarding the specifics of Brazilian federalism as an original model, the experience of development of which is significant in a comparative legal context.
federalism, federation, Latin America, Brazil, form of government, comparative law
Обращение к историко-правовому опыту функционирования бразильского федерализма представляет значительный исследовательский интерес по ряду причин: как ввиду относительной длительности его существования, вне зависимости от изменений политического режима и чередования централистских и децентралистских тенденций в развитии страны, так и вследствие того, что речь идет об одном из наиболее крупных государств мира, отличающемся глубокими внутренними различиями. Наконец, анализ исторической трансформации бразильского федерализма видится актуальным и в свете активного развития в последние годы интеграции России и Бразилии в рамках БРИКС, предполагающего, в числе прочего, гармонизацию правовых систем.
Бразилия, как и иные латиноамериканские федерации (Аргентина, Венесуэла, Мексика) является одним из наиболее долговременно существующих государств с соответствующей формой территориально-политического устройства (с 1889 г.). Исторически выбор в пользу федерации в Бразилии был обусловлен комплексом причин, связанных, в конечном счете, с проблематикой обеспечения национального единства на фоне существенного дисбаланса регионального развития и конкуренции региональных властей и центра. Стоит отметить, что корни данных проблем отчетливо прослеживались и в колониальный период, отличавшийся, в частности, существенным дифференцированием управления регионами, социально-политической нестабильностью (вплоть до вооруженных конфликтов между последними или их частями), переносом столицы из Салвадора в Рио-де-Жанейро как попыткой сбалансировать конкуренцию региональных элит. Не изменил принципиально ситуации и уникальный, в мировом контексте, прецедент переезда монарха и правительства португальской метрополии в Бразилию в период наполеоновских войн. После обретения независимости в 1822 г. это опосредовало политическую нестабильность, и, в конечном счете, упразднение монархической (имперской) формы правления и переход к республиканской. В некоторых частях страны, при этом, предпринимались попытки построения сложной модели политико-территориального единства в контексте противодействия центральным властям (существование непризнанной Экваториальной конфедерации в 1824 г.); существовали и многочисленные политические проекты федерализации, учитывавшие зарубежный опыт (прежде всего, США, но также и латиноамериканский – федераций Великой Колумбии, Соединенных провинций Рио-де-ла-Плата, Соединенных провинций Центральной Америки, Соединенных штатов Колумбии, конфедерации Перу и Боливии [2, с. 13]).
Учитывая географическую и историческую близость к США, американские теории федерализма оказали значительное влияние на концепцию развития его латиноамериканской версии. Так, и в США, и в Латинской Америке федерализм зародился не только как механизм разделения и распределения власти по территориальной линии, но также (притом, в большей степени) в качестве техники построения государства [9, с. 176]. В свою очередь, в последнем случае федерализм воспринимался как механизм, способный заполнить вакуум власти, зародившийся в результате краха предыдущих политических систем, завоевания независимости, а также в свете относительно слабого контроля центральной власти за рядом периферийных районов (а отчасти, даже неопределенности границ последних). Относительная слабость государства, нестабильность власти, традиционные еще с колониального периода противоречия регионов, сепаратистские тенденции, военная угроза, наличие действительных (Уругвай) и риск гипотетических (северо-восточные и южные территории) территориальных потерь при огромных масштабах страны и дисбалансах регионального развития в значительной мере опосредовали соответствующие объединительные тенденции еще в имперский период истории Бразилии [8, с. 74] (непосредственно в эпоху федерализации примечательны, в этой связи, отсутствие права сецессии субъектов федерации, а также наличие развитых институтов федерального вмешательства [2, с. 6]). Наконец, примечательно, что с 1889 по 1968 г. официальным наименованием бразильского государства было «Соединенные Штаты Бразилии».
Традиционно в исследованиях эволюция бразильского федерализма выделяются три основных этапа: с 1891 (формальное конституционное закрепление федерализма) по 1964 гг. (военный переворот); с 1964 по 1988 гг.; и с 1988 г. (восстановление демократического режима, принятие действующей конституции) по настоящее время [14, p. 3], рассматриваемые как периоды, в течение которых наблюдаются наиболее существенные изменения в развитии федеративной структуры; в то же время иногда в качестве своеобразного периода выделяется «эра Варгаса», когда при формальном сохранении ряда нормативных основ федерализма фактически последний во многом был «вытеснен» из практик реальных взаимоотношений государства и регионов (1930 – 1945 гг.).
Федерализм «Старой республики», первоначально характеризуемый как «имитационный», связанный с наделением штатов широкими полномочиями, в дальнейшем развивался в направлении упрочения дисбаланса между ведущими в экономическом отношении штатами Сан-Паулу и Минас-Жерайс (отчасти также штатом Баия) и прочими субъектами федерации (например, указанными штатами на основании соглашений друг с другом ограничивался экспорт кофе для поддержания более выгодных цен, что препятствовало установлению общего рынка; имел место консенсус относительно ротации президентов республики между кандидатами от соответствующих штатов); гражданские конфликты 1920-30-х гг. в значительной мере были обусловлены как обострением конкуренции ведущих штатов, так и недовольством иных субъектов федерации (в особенности южного пограничного штата Риу-Гранди-ду-Сул, также развивавшегося достаточно динамично и менее развитых штатов Северо-Востока) сложившимся положением. В целом, именно крайне перекошенная региональная экономическая власть в сочетании с неопатримониальными политическими реалиями и специфическими институциональными механизмами (например, прямыми всенародными выборами президента, согласно сложившемуся политическому компромиссу попеременно избираемого из числа кандидатов от штатов Сан-Паулу и Минас-Жерайс, что при цензе грамотности для голосования априори давало преимущество более населенным и развитым штатам) придала Старой Республике её олигархические и неравноправные, а в конечном счёте негибкие и нелегитимные черты [4].
В дальнейшем централизация эпохи Ж. Варгаса экономически закрепила федеральное вмешательство. В осуществлении переворота ему помогло изменение позиции промышленников Сан-Паулу, чей новый интерес к национальному рынку также мог быть связан с их недовольством распределением доходов до введения Нового государства. По сути, опосредовавшая превращение штатов в административно-территориальные единицы, сопровождалась символической акцией сожжения флагов штатов страны в 1937 г. Многочисленность регионов и выраженная асимметричность федерации, создание новых полноправных субъектов из территорий или путем деления старых штатов, особенно в районах нового освоения традиционно использовалась как средства регулирования внутрифедеральных отношений и социальной напряженности (например, в «эру Варгаса» на территориях, отличавшихся сопротивлением местных элит, выделялись штаты, заведомо не способные к самостоятельному социально-экономическому обеспечению, зависимые от поддержки центра (Амапа, Рорайма, Рондония и иные, впоследствии упраздненные). Так, построение государства и проникновение его в общество были завершены с участием по оценке Дж. Лава региональных структур: региональные лидеры служили посредниками между федеральным правительством и местными сообществами (некоторые из которых не были полностью интегрированными в естественную культурную и языковую господствующую систему, например, регионы с преобладанием коренного населения); в обмен они получали федеральное признание и существенную автономию в сферах, которые не были прямо закреплены за федерацией [15, p. 155]. Перечисленные особенности позволяют многим авторам (например, П.Р.Б. Рамосу и П.Н.М. Виане) указывать на фактическое исчезновение собственно федералистских практик в жизни страны в указанный период [8, с. 76].
Конституция 1946 г. предоставила значительно больше автономии штатам и местным органам власти. Федеральное вмешательство в дела штатов, которое было обычным явлением до этого периода, стало редкостью. Губернаторы избирались всенародно, и штатам были предоставлены собственные полномочия, особенно право взимать налоги, хотя они были вынуждены делиться налоговыми поступлениями с муниципалитетами. Были приняты определённые меры по перераспределению доходов от более богатых штатов в более бедные, особенно в северо-восточном регионе и регионе Амазонки. Кроме того, именно период ее действия примечателен переносом столицы из Рио-де-Жанейро в Бразилиа, что было призвано способствовать догоняющему развитию центральных районов страны, однако, не решило традиционную для всей бразильской истории проблему наличия центробежных тенденций между экономическими «центрами силы» и столичным регионом.
Военный переворот 1964 г. привёл к очередному циклу сильной централизации полномочий федерального правительства за счёт штатов и муниципалитетов. Это было достигнуто в значительной степени за счёт концентрации большей части налоговых полномочий в руках федерального правительства. Конституция военного режима 1967 г. декларировала, что штаты обладают полномочиями, которые конституцией не отнесены ни к компетенции Союза, ни к компетенции муниципий, в т. ч. подразумеваемые, но не запрещенные [6, с. 205]. В отличие от эпохи Варгаса, военные позволили Конгрессу, судебной системе, а также правительствам штатов и местным органам власти функционировать, хотя и с определёнными ограничениями [3]. При военной диктатуре создание новых штатов также имело политический подтекст (выделение щтата Мату-Гросу-ду-Сул, объединение оппозиционных штатов Гуанабара и Рио-де-Жанейро); в этой связи примечателен использовавшийся в политическом дискурсе первых лет диктатуры термин «острова административного здравомыслия» [5, с. 34]).
В целом, историческое развитие модели территориального единства в Бразилии отличалось постоянным чередованием централистских (период империи 1822 – 1889 гг., «эра Варгаса» 1930 – 1945 гг., военная диктатура 1964 – 1984 гг.) и децентралистских тенденций (в остальные периоды, в т. ч. в последние десятилетия [12, с. 210]. Стоит подчеркнуть, что, несмотря на характерные в современности для латиноамериканских федераций высокие, в сравнительно-правовом контексте, значения индекса государственно-правовой унификации [13, p. 33], в бразильском случае это рассматривается, скорее, как своего рода «историческая инерция», а также в фактическом смысле, в противовес «формальной» децентрализации – поскольку принятые поправки к конституции и законодательство, ограничивающие расходы субнациональных единиц, по сути, сужают степень автономии последних.
В то же время, указанное чередование не сказалось на преемственности ряда основополагающих характеристик федерализма: как и иные латиноамериканские федерации, Бразилия представляет собой старую переселенческую федерацию, созданную «сверху», не связанную с этническими различиями (территориальную), асимметричную, с большим числом субъектов (26 штатов, федерального округа, а с 1988 г. – и муниципий, которых насчитывается порядка 5570) и достаточно высокой централизацией государственной власти, сочетающейся, при этом, с развитыми институтами самоуправления в субъектах. При этом, для внесения поправок в Конституцию Бразилии требуется лишь большинство в три пятых и два поименных голосования в национальном парламенте; не предусматривается проведения общенациональных референдумов или одобрения квалифицированным большинством законодательных органов штатов, как это происходит в большинстве других федеративных стран.
Современный период развития федерализма как в Бразилии, так и иных латиноамериканских государствах связан с концепцией так называемого «интегрированного федерализма», предполагающей, при сохранении традиционных федеральных структур, осуществлять интенсивное экономическое развитие на основе группы субъектов, объединенных (интегрированных) в отдельный экономико-географический регион [11, с. 18]. Это позволяет несколько сбалансировать огромные диспропорции в развитии регионов данных государств, некоторые из которых по своему потенциалу сопоставимы с ведущими экономиками мира (например, штат Сан-Паулу в Бразилии), тогда как другие находятся на уровне наиболее отсталых государств (также примечательны в данном отношении реализованная в Бразилии в 1960 г. инициатива переноса столицы вглубь страны, в менее развитые регионы). Тем самым, имеет место своего рода «комбинированная децентрализация», или, иными словами, регионализм в условиях централизованной федерации, степень значимости которого варьируется (в последние годы показателен, например, конфликт центральной власти и ряда губернаторов штатов Бразилии в контексте коронавирусных ограничений, формирование в этот период «союзов штатов»; попыткой предупреждения подобных конфликтов выступило создание в 2023 г. координационного органа – Федеративного совета, возглавляемого Президентом, также включающего ряд членов правительства, губернаторов и представителей муниципальных образований). федеральные организационно-правовые основы построения регионального законодательства и системы государственной власти в Бразилии,
Иллюстрируя неоднозначность тенденций развития современного бразильского федерализма, следует отметить, что, с одной стороны, в стране с начала 1990-х гг. появляются элементы конкурирующего федерализма (поскольку штаты и муниципалитеты конкурируют друг с другом за инвестиции из-за рубежа и из соседних штатов) [2, с. 200]; однако, в то же время вытекающие из конституционного принципа «симметрии», положенного в основу бразильского федерализма, также находят соответствующую реализацию в конституциях и законодательстве штатов. Действие данного принципа подразумевает фактическую ретрансляцию конкретных положений федеральной конституции в конституции субъектов федерации. Несмотря на разнообразие составных частей государства, по оценке ряда ученых, в частности И.Д. Семеновского, детализированная Конституция Бразилии 1988 г. [7] и сложившаяся судебная практика практически исключили возможности экспериментализма субъектов федерации и учет их особенностей в региональном законодательстве [10, с. 12].
Кроме того, показательно, что Бразилия, как и латиноамериканские федерации в целом, придерживается модели разграничения компетенции, согласно которой все, что прямо не отнесено к компетенции федерации, включено в полномочия, резервируемые за субъектами. Отдельного упоминания заслуживает то, что, хотя в бразильской конституции (в отличие от венесуэльской, принятой в 1999 г.) разграничение полномочий не включает муниципальной компетенции, опосредованно, «трехуровневый» федерализм характерен и для Бразилии (исторические корни этого прослеживаются в праве колониального периода, что было вызвано прагматическими причинами: невозможностью эффективного контроля властей более высокого уровня и, в конечном счете, метрополии; в свою очередь, в некоторых случаях это позволяло завоевать симпатии коренного населения, что, в частности, сказалось на ходе португало-голландских колониальных войн в Бразилии).
В свою очередь, между концепциями «кооперативного» и «интегрированного» федерализма существует принципиальное различие в подходах к решению политико-экономических задач, стоящих перед федерациями: если кооперативный федерализм ориентирован на решение общенациональных проблем в рамках отдельных субъектов федерации, то интегрированный подразумевает решение этих проблем путем ускоренного развития крупных регионов, включающих несколько субъектов федерации (создается еще один управленческий, но не политический, субнациональный уровень, имеющий свои планирующие, координирующие и контролирующие органы, которые напрямую подчинены федеральным структурам и выступают от имени входящих в регион субъектов федерации). Как показала практика, реализация идеи интегрированного федерализма ведет к определенному перераспределению полномочий между центром и субъектами – в частности, расширяется компетенция штатов в таких сферах, как образование, здравоохранение, социальная политика, экология [1, c. 8 – 9].
Анализируя историю развития бразильского федерализма в целом, следует отметить, что эта форма государственного устройства на протяжении длительного исторического периода доказала свою жизнеспособность, претерпевая динамические изменения в поисках соответствия интересам общенационального развития в сложных социально-экономических и политико-правовых реалиях. Показательно, что вопросы изменения формы территориального единства в Бразилии не стоят на повестке дня (хотя отчасти в них имеет место и определенная проблематика сепаратизма, но, скорее, в спекулятивном плане). Безусловно, развитие бразильского федерализма и на современном этапе характеризуется наличием ряда серьезных проблем, опосредующих необходимость постоянной корректировки политического курса и законодательного реформирования, в свете чего опыт проводимых преобразований вызывает значительный интерес за рубежом (не только в федеративных, но, в принципе, в регионалистских государствах, отличающихся дисбалансами в региональном развитии и поиском оптимального «индекса централизации»). В данном контексте современные модели «кооперативного» и «интегрированного» федерализма, а также взаимоотношения органов государственной власти и местного самоуправления заслуживают особого внимания. В то же время, основные ограничения, с которыми бразильский федерализм сталкивается в настоящее время, обусловлены скорее трудностями в переориентации некоторых направлений государственной политики и решении макроэкономических проблем, нежели вопросами, связанными с конституционным устройством.
1. Gribanova G.I. Specifika razvitiya latinoamerikanskogo federalizma: politicheskie aspekty // POLITEKS. 2016. № 2. S. 4 – 13.
2. Gulyakov A.D. Latinoamerikanskij unitarno-kaudilistskij federalizm // Izvestiya vysshih uchebnyh zavedenij. Povolzhskij region. Obshchestvennye nauki. 2016. № 1 (37). S. 11 – 26.
3. Zaharov A.A. Diktatura i federaciya, ili brazil'skij mezal'yans // Neprikosnovennyj zapas. Debaty o politike i kul'ture. 2016. № 4 (108). S. 73 – 90 // URL: https://www.nlobooks.ru/magazines/neprikosnovennyy_zapas/108_nz_4_2016/article/12101/
4. Zaharov A.A. «Kofe s molokom», ili istoriya o tom, kak Braziliya stala federaciej // Neprikosnovennyj zapas. Debaty o politike i kul'ture. 2015. № 1 (99). S. 33 – 54 // URL: https://www.nlobooks.ru/magazines/neprikosnovennyy_zapas/99_nz_1_2015/article/11300/
5. Kvadros i Kvadros B. Otnosheniya Brazilii i SSSR v 1964–1985 gg.: mezhdu ideologiej i pragmatizmom: uchebnoe posobie / pod red. L.S. Okunevoj. – M.: MGIMO-Universitet, 2023 – 130 s.
6. Klochko E.A. Evolyuciya i osobennosti federalizma v Latinskoj Amerike // Vestnik MGIMO Universiteta. 2011. Vyp. 4. T. 4. S. 199 – 205.
7. Konstituciya Brazilii 1988 g. // URL: https://worldconstitutions.ru/?p=563
8. Ramos P. R. B., Viana P. N. M. Federalizm. Istoki i puti ego razvitiya v istorii SShA i Brazilii // Pravosudie/Justice. 2021. T. 3, № 2. S. 62 – 79.
9. Sanzhieva E.A. Latinoamerikanskaya model' federalizma i ee harakternye cherty // Aktual'nye problemy sovremennoj yuridicheskoj nauki i praktiki: materialy Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii: k yubileyu doktora yuridicheskih nauk, professora, zasluzhennogo yurista Rossijskoj Federacii Yuriya Il'icha Skuratova. – Ulan-Ude: Izdatel'stvo: Buryatskij gosudarstvennyj universitet imeni Dorzhi Banzarova, 2018. S. 174 – 180.
10. Semenovskij I.D. Konstitucionnye principy federativnogo ustrojstva Rossijskoj Federacii i Federativnoj Respubliki Brazilii: sravnitel'no-pravovoj analiz: diss… kand. yurid. nauk. – M., 2019. – 229 s.
11. Slezhenkov V.V., Ageev A.A. Osnovnye osobennosti sovremennogo latinoamerikanskogo federalizma // Forum. 2023. № 1 (30). S. 116 – 120.
12. Esteves A.L., Zhukov N.N. K istorii brazil'skogo federalizma: ot Pervoj respubliki do diktatury Vargasa // Iberoamerikanskie tetradi. 2023. № 11 (4). S. 205 – 227.
13. Halberstam D., Reimann M. Federalism and Legal Unification: Comparing Methods, Results, and Explanations Across 20 Systems // Federalism and Legal Unification. A Comparative Emperical Investigation of Twenty Systems / ed. by D. Halberstam, M. Reimann. – N. Y. ; L., 2014. – 54 p.
14. Lopreato F.L.C. Federalismo brasileiro: origem, evolução e desafios // Economia e Sociedade. 2022. № 31(1). P. 1 – 41.
15. Love J. Federalismo y Regionalismo en Brazil. 1889-1937 / Carmagnani M. Federalismos Latinoamericanos: Mexico/Brazil/Argentina. – Mexico: Fondo de Cultura Economica, 1993. – 416 p.
