Belgorod, Russian Federation
VAK Russia 5.1.1
VAK Russia 5.1.2
VAK Russia 5.1.3
VAK Russia 5.1.4
VAK Russia 5.1.5
CSCSTI 10.07
Russian Library and Bibliographic Classification 60
Based on the historical-legal and comparative-legal methods, the article examines the evolution of the institute of state of emergency in Russia from the late 19th century to the present. Legal acts of the Russian Empire, the Soviet period and the modern Russian Federation are analyzed, revealing the conceptual foundations, introduction mechanisms, competence of authorities, restrictions of rights and guarantees of their protection. Special attention is paid to the problem of balance between the need for rapid response to extraordinary threats and the risk of arbitrary expansion of executive power. The work uses both published normative materials and archival documents, works of pre-revolutionary, Soviet and modern legal scholars. The conclusion is substantiated about the continuity of some elements of the Russian model of state of emergency, as well as about a significant strengthening of constitutional guarantees of individual rights in the modern period while maintaining a number of unresolved problems.
state of emergency, exceptional situation, reinforced security, martial law, history of state and law, comparative law, restriction of rights, state of emergency regime, administrative discretion, parliamentary control
Институт чрезвычайного положения представляет собой один из наиболее сложных и противоречивых элементов правовой системы любого государства, поскольку он легитимирует временное отступление от нормального конституционного порядка во имя сохранения государственного суверенитета и общественной безопасности. Как справедливо отмечал классик русского государствоведения Б.Э. Нольде, «исключительное положение есть состояние, в котором право становится на службу политической целесообразности, а границы правомерного поведения определяются не столько законом, сколько усмотрением власти» [1, с. 7]. В российской правовой традиции данный институт имеет глубокие исторические корни, его эволюция отражает смену политических режимов, трансформацию представлений о соотношении государственной власти и прав личности. Сравнительно-правовой анализ дореволюционного, советского и современного законодательства о чрезвычайном положении позволяет выявить не только преемственность, но и принципиальные различия в подходах к регулированию экстраординарных ситуаций, а также оценить степень эффективности правовых гарантий, призванных предотвратить произвольное ограничение прав. Методологическую основу исследования составляют историко-правовой метод, позволяющий проследить эволюцию института в контексте смены государственных форм; формально-юридический метод, используемый при анализе нормативных актов; сравнительно-правовой метод, обеспечивающий сопоставление правовых режимов различных эпох; а также метод исторической реконструкции, опирающийся на архивные материалы и доктринальные источники.
Правовой фундамент института исключительного положения в Российской империи был заложен Положением о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия от 14 августа 1881 г., утверждённым императором Александром III вскоре после убийства народовольцами его отца. Этот акт, разработанный при активном участии министра внутренних дел Н.П. Игнатьева и его заместителя В.К. Плеве, стал классическим образцом чрезвычайного законодательства в европейской практике того времени и действовал вплоть до Февральской революции 1917 г. Положение предусматривало два режима: усиленной охраны и чрезвычайной охраны. Первый вводился министром внутренних дел по согласованию с министром юстиции на срок до одного года в местностях, объявленных «состоящими в исключительном положении». Второй — указом императора по представлению министра внутренних дел на неопределённый срок, что создавало возможность бессрочного действия исключительных мер [2, с. 212].
Правовой режим включал широкий спектр ограничений, получивших в доктрине наименование «административных репрессий»: право генерал-губернаторов и губернаторов высылать «подозрительных» лиц в административном порядке без суда, закрывать торговые и промышленные заведения, приостанавливать периодические издания, передавать дела о государственных преступлениях в военные суды, налагать арест на имущество, запрещать собрания, изымать оружие. Важной особенностью являлось отсутствие чётких материальных оснований для введения этих мер: Положение 1881 г. определяло основания крайне абстрактно — «в случае нарушения общественного спокойствия, угрожающего безопасности государства» [3, с. 47]. Фактически решение о введении исключительного положения зависело от усмотрения администрации, а судебный контроль был минимальным. Как подчёркивал В.М. Гессен, «Положение 14 августа 1881 года создало в России систему, при которой администрация, не будучи связанной судебными гарантиями, получила возможность действовать методами, более свойственными полицейскому государству, нежели правовому» [4, с. 118].
Анализ архивных документов показывает, что практика применения Положения 1881 г. существенно расширила его изначальные рамки. В период революции 1905–1907 гг. чрезвычайное положение было введено более чем в 60 губерниях и областях, а в 1906 г. приняты «Временные правила о собраниях» и «Временные правила о союзах», которые фактически узаконили административный запрет любых общественных объединений, признаваемых «противоправительственными». По подсчётам исследователей, в 1905–1913 гг. в состоянии усиленной или чрезвычайной охраны находилось от 30 до 60 % территории империи, причём некоторые местности (например, Польша, Кавказ, Сибирь) оставались в исключительном положении десятилетиями [5, с. 88]. Дореволюционная юридическая наука неоднократно указывала на неконституционность такого положения, однако в условиях отсутствия парламентского контроля (Государственная дума до 1906 г. не имела реальных полномочий по утверждению чрезвычайных указов) административная дискреция оставалась практически неограниченной. Таким образом, дореволюционное законодательство создало модель чрезвычайного положения, основанную на верховенстве исполнительной власти, минимальной судебной защите и отсутствии законодательно закреплённых конституционных ограничений.
Советский период ознаменовался кардинальным разрывом с правовыми традициями империи, однако институт чрезвычайного положения не только сохранился, но и получил новое идеологическое обоснование в рамках доктрины «диктатуры пролетариата». В первые годы советской власти чрезвычайные меры вводились без какой-либо законодательной регламентации — на основании декретов СНК и решений местных органов. Классическим примером служат декреты о красном терроре 1918 г., которые фактически легализовали внесудебные репрессии. Постановление ВЦИК от 1 сентября 1918 г. «О красном терроре» объявило, что «все лица, прикосновенные к белогвардейским организациям, заговорам и мятежам, подлежат расстрелу», а рассмотрение дел передавалось в «революционные трибуналы» с упрощённой процедурой [6, с. 56]. Конституция РСФСР 1918 г. закрепила диктатуру пролетариата, что подразумевало отсутствие формальных ограничений для классовой борьбы; права человека признавались лишь в той мере, в какой они не противоречили интересам трудящихся.
В 1920-е годы с переходом к нэпу наблюдается попытка кодификации чрезвычайного законодательства. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 февраля 1923 г. «О порядке введения в действие Положения о мерах охраны общественного порядка и государственной безопасности» устанавливало, что местности могут объявляться на военном положении или в положении исключительной охраны. Однако на практике широко применялись внеправовые методы — так называемые административные высылки, закрытые суды при ОГПУ, внесудебные «тройки» и «двойки». Конституция СССР 1936 г. провозгласила широкие права граждан, но в то же время закрепила систему, в которой чрезвычайные полномочия могли вводиться неформально, через партийные директивы. В годы Великой Отечественной войны 1941–1945 гг. действовало военное положение, регламентированное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г. «О военном положении», который предоставлял военным советам фронтов, армий и военных округов право передавать дела военным трибуналам, регулировать работу промышленности, вводить трудовую повинность [7, с. 134]. Примечательно, что этот указ, изданный в первые часы войны, действовал без какого-либо парламентского утверждения на протяжении всех военных лет.
Послевоенный период характеризуется постепенным возвращением к идее «развитого социализма», при котором чрезвычайное положение де-факто отсутствовало, но де-юре применялось в форме «особых условий» в отдельных регионах (например, в местах лишения свободы, в зонах экологических бедствий). Закон СССР от 26 апреля 1990 г. «О правовом режиме чрезвычайного положения» стал первым законодательным актом, который попытался унифицировать порядок введения и действия чрезвычайного положения на всей территории СССР. Он предусматривал основания (стихийные бедствия, массовые беспорядки, попытки насильственного изменения конституционного строя), перечень ограничений прав, компетенцию органов власти, а также устанавливал предельный срок действия — три месяца с возможностью продления. Однако этот закон был принят накануне распада СССР, его применение в 1991 г. в условиях политического кризиса оказалось противоречивым, и он не получил полноценной реализации [8, с. 27]. Тем не менее он стал важным этапом, заложившим концептуальные основы для современного российского законодательства, в частности — идею парламентского утверждения указа о введении чрезвычайного положения.
Современное законодательство Российской Федерации о чрезвычайном положении базируется на Конституции РФ 1993 г. и Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении». Конституция РФ в ст. 56 устанавливает, что чрезвычайное положение может вводиться в соответствии с федеральным конституционным законом при наличии обстоятельств, предусмотренных этим законом, и влечёт отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока действия. Важно, что Конституция запрещает ограничение ряда прав даже в условиях чрезвычайного положения (право на жизнь, на достоинство личности, на неприкосновенность частной жизни, свободу совести, право на судебную защиту и др.) — это новелла, отсутствовавшая в предшествующих правовых системах.
Федеральный конституционный закон 2001 г. детализирует порядок: чрезвычайное положение вводится указом Президента РФ с незамедлительным обнародованием и последующим утверждением Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов. Основаниями являются попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, террористические акты, чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера. Режим включает возможные ограничения свободы передвижения, запрет митингов, изъятие оружия, введение комендантского часа, особый режим въезда и выезда, передачу дел о некоторых преступлениях в военные суды. Сроки действия дифференцированы: на всей территории РФ — не более 30 суток, в отдельных местностях — не более 60 суток, с возможностью продления указом Президента и утверждением Совета Федерации, однако закон не ограничивает количество продлений [9].
Анализ правоприменительной практики показывает, что за более чем два десятилетия действия ФКЗ чрезвычайное положение в Российской Федерации официально не вводилось ни разу. Это обстоятельство порождает дискуссию в доктрине: одни исследователи расценивают его как свидетельство стабильности конституционного строя, другие — как индикатор того, что реальные ограничительные меры применяются в рамках иных правовых режимов, не требующих столь жёстких процедур (контртеррористическая операция, военное положение, режим повышенной готовности). В частности, Конституционный Суд РФ в ряде решений подчёркивал, что введение режима контртеррористической операции не требует соблюдения процедур, установленных для чрезвычайного положения, поскольку его правовая природа иная [10].
Особого внимания заслуживает институциональный механизм парламентского контроля. Согласно ст. 7 ФКЗ, Совет Федерации обязан рассмотреть вопрос об утверждении указа о введении чрезвычайного положения в течение 72 часов с момента его обнародования. Указ, не утверждённый Советом Федерации, утрачивает силу по истечении этого срока. Формально это создаёт возможность для последующего контроля, однако на практике 72 часа — крайне сжатый срок для полноценного парламентского обсуждения, особенно если заседание палаты не запланировано. Кроме того, Конституция и ФКЗ не предусматривают возможность отмены уже утверждённого указа, что ограничивает контрольные функции парламента [11, с. 304].
Сравнительный анализ с дореволюционным и советским законодательством позволяет выявить как черты преемственности, так и принципиальные различия. Преемственность проявляется в сохранении централизованного порядка введения (глава государства), в широких дискреционных полномочиях исполнительной власти, в наличии таких мер, как административная высылка, комендантский час, ограничение свободы СМИ. Различия же носят более глубинный характер: в современной системе присутствуют конституционные пределы ограничения прав (невозможность ограничения ряда фундаментальных прав даже в чрезвычайных условиях), парламентский контроль (пусть и ограниченный), судебная защита решений, принятых в условиях чрезвычайного положения (ст. 46 Конституции РФ), а также закреплённый принцип соразмерности и временности ограничений.
Историко-правовой анализ института чрезвычайного положения в России позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, российская правовая традиция на протяжении трёх исторических эпох демонстрирует устойчивую модель, в которой чрезвычайные полномочия концентрируются в руках высшей исполнительной власти (монарха, генерального секретаря, президента), а роль представительных и судебных органов в контроле за их применением остаётся ограниченной. Во-вторых, дореволюционное законодательство создало прецедент бессрочного действия исключительных мер, что было преодолено лишь в современный период введением предельных сроков и механизма продления. В-третьих, советская модель характеризовалась смешением чрезвычайных и обычных методов управления, что приводило к «нормализации» чрезвычайного положения как элемента повседневной практики. В-четвёртых, современное законодательство, восприняв некоторые институциональные решения прошлого (административная высылка, особый режим въезда), встроило их в систему конституционных ограничений, что принципиально отличает его от предшествующих исторических моделей. Вместе с тем остаются нерешёнными проблемы, связанные с разграничением чрезвычайного положения и смежных режимов (контртеррористическая операция, военное положение), с недостаточной эффективностью парламентского контроля (сжатые сроки утверждения, отсутствие права отмены), а также с неоднозначностью судебной практики по вопросам законности применения ограничительных мер. Дальнейшее совершенствование института чрезвычайного положения должно идти по пути усиления гарантий прав личности, расширения судебного контроля и обеспечения реальной соразмерности вводимых ограничений степени угрозы.
1. Nol'de B.E. Isklyuchitel'noe polozhenie v russkom prave // Pravo. — 1905. — № 45. — S. 5–18.
2. Gessen V.M. Isklyuchitel'noe polozhenie. — SPb.: Tip. A.S. Suvorina, 1908. — 460 s.
3. Polnoe sobranie zakonov Rossiyskoy imperii. Sobranie tret'e. — T. I. — № 350. — St. 469 (Polozhenie o merah k ohraneniyu gosudarstvennogo poryadka i obschestvennogo spokoystviya ot 14 avgusta 1881 g.).
4. Gessen V.M. O pravovom gosudarstve. — SPb.: Izd-vo N. Glagoleva, 1906. — 240 s.
5. Krakovskiy K.P. Institut isklyuchitel'nogo polozheniya v rossiyskom prave (konec XIX – nachalo XX veka) // Pravovedenie. — 2002. — № 4. — S. 87–96.
6. Dekrety Sovetskoy vlasti. — M.: Gospolitizdat, 1957. — T. 1. — 650 s.
7. Chistyakov O.I. Stanovlenie Rossiyskoy Federacii (1917–1922). — M.: Izd-vo MGU, 1966. — 326 s.
8. Avak'yan S.A. Konstitucionnoe pravo Rossii: Uchebnyy kurs. — 4-e izd. — M.: Norma: INFRA-M, 2018. — 1104 s.
9. Federal'nyy konstitucionnyy zakon ot 30.05.2001 № 3-FKZ (red. ot 03.07.2016) «O chrezvychaynom polozhenii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. — 2001. — № 23. — St. 2277.
10. Opredelenie Konstitucionnogo Suda RF ot 10.07.2003 № 327-O «Ob otkaze v prinyatii k rassmotreniyu zhaloby grazhdanina Belova A.A. na narushenie ego konstitucionnyh prav polozheniyami Federal'nogo zakona “O protivodeystvii terrorizmu”» // Vestnik Konstitucionnogo Suda RF. — 2003. — № 6.
11. Shahray S.M. Konstitucionnoe pravo Rossiyskoy Federacii. — M.: Statut, 2019. — 624 s.
