Saratov, Saratov, Russian Federation
BBK 60 Общественные науки в целом
The relevance of the research topic is conditioned by the ongoing discussions on the legal status of the Central Bank of the Russian Federation, its powers as a state body, among which the right to adopt normative acts occupies an important place. The purpose of the article is to study the normative powers of the Bank of Russia in issuing its own normative acts, as well as the powers to participate in the legislative process. The methods used in the study are: systematic, historical, description, comparative-legal and dialectical logic. The author concludes that the Bank of Russia possesses the powers that are inherent in the state body, including the power to issue binding normative acts for the unlimited number of persons. The role of the Bank of Russia as the most important regulator of the financial system is significant and positive both when issuing its own normative acts, and with its participation in the lawmaking process
The relevance of the research topic is conditioned
Вопросы правового статуса Центрального банка Российской Федерации продолжают волновать и научную общественность, и практических банковских работников. С одной стороны, Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 48) с 1 сентября 2014 г. дополнен нормой [1], согласно которой правовое положение Центрального банка Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Поэтому попытки найти для Банка России подходящую форму юридического лица с позиций категорий гражданского права в настоящее время не совсем актуальны. Напомним, что Банк России в свое время рассматривался, в частности, как унитарное предприятие (коммерческая организация) [2, с. 21–29], как некоммерческая организация в форме государственной корпорации [3] или учреждения [4, с. 16]. Вместе с тем все известные гражданскому праву формы юридических лиц не могли учесть в полной мере всех особенностей законодательной регламентации правового положения Банка России.
С другой стороны, при обсуждении юридической личности Банка России остается спорным вопрос его статуса как органа государственной власти или государственного органа. Вопрос возможности отнесения Банка России к органам государственной власти и его статуса как государственного органа нами уже рассматривался ранее [5], и предлагалось охарактеризовать Центральный банк Российской Федерации как конституционно независимый государственный орган, осуществляющий конституционную функцию по защите и обеспечению устойчивости рубля и наделенный законодателем для ее реализации государственно-властными полномочиями.
Целью настоящей статьи является рассмотрение нормотворческих полномочий Банка России, наличие которых характеризует в том числе и его правовой статус, учитывая, что правовые акты управления – важное средство практической реализации целей и функций административной власти, основная форма ее исполнительно-распорядительной деятельности [6, с. 140].
Согласно ст. 7 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции указанным законом и другими федеральными законами, издает в форме инструкций (документ имеет буквенный индекс «-И» в номере документа, его содержанием является определение порядка применения положений федеральных законов, иных нормативных правовых актов (в том числе нормативных актов Банка России) по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России, посредством установления совокупности правил, регулирующих процесс осуществления отдельных видов деятельности в определенной области правоотношений), положений (документ имеет буквенный индекс «-П» в номере документа, его содержанием является установление системно связанных между собой правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России), указаний (документ имеет буквенный индекс «-У» в номере документа, его содержанием является установление отдельных правил по вопросам, отнесенным к компетенции Банка России, а также изменение или признание утратившими силу нормативных актов Банка России, отмена иных актов Банка России, неприменение иных актов), нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. Обязательность к исполнению и обеспеченность государством имеющимися в его распоряжении силами и средствами определяют правовую силу правового акта и подчеркивают отличие государственного акта управления от актов органов негосударственных [7, с. 94–95].
Конституционный Суд РФ в Определении по запросу Верховного Суда Российской Федерации о проверке конституционности ч. 3 ст. 75 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 14 декабря 2000 г. № 268-О [8], в котором прямо говорится об особом конституционно-правовом статусе Банка России, особое внимание уделяет нормотворческим полномочиям Банка России, которые «предполагают его исключительные права и обязанности по установлению обязательных для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц правил поведения по вопросам, отнесенным к его компетенции и требующим правового регулирования» и «являются законодательной реализацией конституционной функции Банка России». Обязательность для органов государственной власти, всех юридических и физических лиц нормативных актов Банка России характеризует Банк России как орган, осуществляющий полномочия, относящиеся по своей правовой природе к функциям государственной власти [9, с. 97; 10, с. 113].
Нормотворчество Банка России, на наш взгляд, можно отнести также и к одному из признаков независимости Банка России. То, что Банк России издает нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, характеризует Банк России не только как государственный орган, но и как орган, обладающий возможностью монопольно влиять в пределах своей компетенции на иных лиц. Более того, в настоящее время правила подготовки нормативных актов Банка России устанавливаются им самостоятельно и подлежат государственной регистрации в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Однако следует согласиться с мнением Е.Н. Пастушенко о «закреплении правил подготовки и издания нормативно-правовых актов Банка России на уровне федерального закона, с соблюдением единых подходов к форме правового регулирования Банком России общественных отношений в денежно-кредитной сфере» [11, с. 15], поскольку нормативно-правовые акты Банка России затрагивают экономические интересы общества в целом [12].
В настоящее время принят новый нормативный акт (заменивший действовавшее ранее Положение от 15 сентября 1997 г. № 519 «О порядке подготовки и вступления в силу нормативных актов Банка России» [13]) – Положение Банка России от 22 сентября 2017 г. № 602-П «О правилах подготовки нормативных актов Банка России» [14].
Нормативный акт Банка России указанное Положение определяет как издаваемый Банком России акт, направленный на установление, изменение или признание утратившими силу норм права постоянного или временного характера, рассчитанных на неоднократное применение на территории Российской Федерации и обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, и (или) направленный на установление, изменение или признание утратившими силу норм права постоянного или временного характера, регулирующих внутреннюю деятельность Банка России (включая вопросы трудового права), рассчитанных на неоднократное применение и обязательных для системы Банка России.
Характеризуя отличительные признаки этой группы правовых актов, следует отметить, что нормативные акты Банка России:
- вступают в силу по истечении 10 дней после дня их официального опубликования в официальном издании Банка России – «Вестнике Банка России» или на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», за исключением случаев, установленных Советом директоров Банка России;
- не имеют обратной силы, если иное не предусмотрено федеральными законами;
- не могут противоречить федеральным законам;
- должны быть зарегистрированы в порядке, установленном для государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, т.е. в Министерстве юстиции Российской Федерации. Не подлежат государственной регистрации нормативные акты Банка России, устанавливающие: курсы иностранных валют по отношению к рублю; изменение процентных ставок; размер обязательных резервных требований; размеры обязательных нормативов для кредитных организаций и банковских групп, а также для некредитных финансовых организаций; прямые количественные ограничения; отраслевые стандарты бухгалтерского учета для Банка России; порядок обеспечения функционирования системы Банка России;
- могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном для оспаривания нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, т.е. в Верховный Суд Российской Федерации.
Учеными-административистами особое внимание уделяется процедуре принятия нормативного акта. Д.Н. Бахрах подчеркивает, что «решение субъекта управления становится правовым актом, когда оно надлежащим образом оформлено» [15, с. 141].
Положение Банка России «О правилах подготовки нормативных актов Банка России», учитывая постулаты теории административного права, содержит разделы, посвященные:
- подготовке нормативного акта Банка России, осуществляемой на основании плана подготовки нормативных актов Банка России в соответствующем году, утвержденного приказом Банка России за подписью Председателя Банка России;
- рассмотрению и согласованию проектов, включающими анализ проекта и подготовку обоснованных замечаний и предложений по проекту либо информации об отсутствии таковых, а также лингвистическую экспертизу проекта;
- проведению оценки регулирующего воздействия проектов в целях определения и оценки возможных положительных и отрицательных последствий издания нормативных актов Банка России, выявления в них положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения или способствующих их введению для лиц, на которых будет распространено действие нормативных актов Банка России, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов указанных лиц. Проведение оценки регулирующего воздействия проекта включает размещение проекта на официальном сайте Банка России в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для публичного обсуждения; анализ замечаний и предложений по проекту, поступивших в ходе публичного обсуждения; составление и утверждение заключения об оценке регулирующего воздействия;
- доработке проектов по результатам проведения антикоррупционной экспертизы, проводимой на основании Указания Банка России от 17 октября 2016 г. № 4164-У «О порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных актов и проектов нормативных актов Банка России» [16];
- утверждению и подписанию нормативных актов Банка России, при этом подписание осуществляется Председателем Банка России или лицом, его замещающим, из числа членов Совета директоров, а утверждение (одобрение) – Советом директоров Банка России и (или) Национальным финансовым советом Банка России в рамках компетенции соответствующего коллегиального органа Банка России;
- оформлению текста нормативного акта Банка России, включающему наличие наименования нормативного акта, точно и кратко отражающего его содержание, преамбулы, в которой определяются цели издания нормативного акта Банка России, указания правовых оснований его издания, сферы правового регулирования и круга лиц, на которых распространяется его действие, иных реквизитов;
- регистрации нормативных актов Банка России в Системе автоматизации документооборота и делопроизводства центрального аппарата (САДД ЦА) и их учету в Банке России;
- государственной регистрации нормативных актов Банка Россиив в Министерстве юстиции Российской Федерации;
- официальному опубликованию и рассылке нормативных актов Банка России.
- Положение Банка России «О правилах подготовки нормативных актов Банка России» содержит также особенности подготовки нормативных актов Банка России об установлении (изменении) процентных ставок по операциям Банка России, размера обязательных резервных требований, официальных курсов иностранных валют по отношению к рублю; о бухгалтерском учете; секретных нормативных актов; нормативных правовых актов совместно с федеральными органами исполнительной власти, иными органами (организациями), а также по согласованию с указанными органами (организациями).
Следует отметить, что непосредственное издание обязательных для исполнения всеми органами и лицами нормативных актов – не единственная форма участия Центрального банка Российской Федерации в правовом регулировании функционирования финансового рынка. Так, Банк России не наделен в соответствии со ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы, однако активно участвует в законотворческом процессе, что закреплено законодательно.
Во-первых, ст. 77, 78 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» предусматривают взаимодействие Банка России с кредитными организациями, некредитными финансовыми организациями, их ассоциациями, союзами и их саморегулируемыми организациями, проведение консультаций с ними перед принятием наиболее важных решений нормативного характера, в том числе путем создания с привлечением представителей кредитных организаций, некредитных финансовых организаций, их саморегулируемых организаций, действующих на общественных началах комитетов, рабочих групп для изучения отдельных вопросов сферы финансовых рынков.
Во-вторых, проекты федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающиеся выполнения Банком России своих функций, направляются на заключение в Банк России (ст. 7 упомянутого закона). Однако данная норма, нашедшая отражение в специальном законодательстве, не корреспондирует с правилами законотворческой работы. Так, Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации [17] не предусматривает каких-либо особенностей работы над законопроектами, касающимися выполнения Банком России своих функций, что в некотором смысле способно затруднить эффективное, полноценное участие Банка России в этой работе. Вместе с тем следует отметить, что Председатель Банка России или по его поручению один из его заместителей может принимать участие в заседаниях Государственной Думы при рассмотрении законопроектов, касающихся вопросов экономической, финансовой, кредитной и банковской политики.
В эффективном взаимодействии заинтересованы все стороны процесса. Банку России необходимо получение направляемых Государственной Думой проектов на заключение для выработки соответствующей позиции и доведения ее до сведения депутатов Государственной Думы. Активное участие Банка России в законодательном процессе способствует принятию депутатами Государственной Думы выверенного и обоснованного решения. Как орган, обладающий и оперативной информацией о текущей деятельности (а соответственно и проблемах) финансового рынка, вызванных пробелами, несовершенством законодательства, и макроэкономической информацией, Банк России может и оказывает существенное влияние на законотворческую деятельность в рамках своей компетенции.
Следует отметить как положительный факт наличие в Регламенте Государственной Думы (ст. 166) особенностей рассмотрения законопроектов о внесении изменений в Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Особое внимание к порядку рассмотрения законопроектов о внесении изменений в закон о Центральном банке Российской Федерации еще раз подчеркивает значимость в общегосударственном масштабе выполняемых Банком России функций.
Представляется значимой и положительной роль Банка России как регулятора финансовой системы при издании собственных нормативных актов, а также как участника законотворческого процесса в целях принятия законодателем объективного, всесторонне взвешенного законодательного акта.
1. Bahrah D.N. Administrativnoe pravo. Uchebnik. Chast' obschaya. - M.: Izd-vo BEK, 1993. 301 c.
2. Guznov A.G., Rozhdestvenskaya T.E. Organizacii finansovogo rynka i finansovo-pravovye mehanizmy uregulirovaniya ih nesostoyatel'nosti: monografiya. M.: NORMA, INFRA-M, 2016. 304 s.
3. Krasikov D.A. Pravovye problemy formirovaniya i funkcionirovaniya bankovskoy sistemy Rossiyskoy Federacii. Avtoref. diss. kand. yurid. nauk. Saratov. 2001.
4. Manohin V.M. Administrativnoe pravo Rossii. Uchebnik / V.M. Manohin - Saratov: Ay Pi Er Media, - 272 s. - (Klassika yuridicheskogo obrazovaniya).
5. Minin V.S. K voprosu o pravovom statuse Central'nogo banka Rossiyskoy Federacii // Den'gi i kredit. 1999. № 11. S. 25 - 27.
6. Neverova N.V. K voprosu o pravosub'ektnosti Banka Rossii kak gosudarstvennogo organa // Uchenyy, Nastavnik, Lichnost'… / Pod red. E.V. Pokachalovoy; FGBOU VPO «Saratovskaya gosudarstvennaya yuridicheskaya akademiya». - Saratov: Izd-vo FGBOU VPO «Saratovskaya gosudarstvennaya yuridicheskaya akademiya». 2013. S. 188-198.
7. Pastushenko E.N. Normotvorcheskaya deyatel'nost' Banka Rossii: voprosy teorii i praktiki / Pod red. N.I. Himichevoy. Saratov: Izd-vo GOU VPO "Saratovskaya gosudarstvennaya akademiya prava", 2008. 230 s.
8. Pravovoe regulirovanie bankovskoy deyatel'nosti. Pod red. prof. E.A. Suhanova. M.: Uchebno-konsul'tacionnyy centr “YurInfoR”. 1997. 240 s. (Avtor glavy L.G. Efimova).
9. Himicheva N.I. Issledovanie pravovyh aktov Central'nogo banka RF v aspektah finansovogo prava // Finansovoe pravo. 2008. № 9. S. 27-34.
