from 16.03.2018 to 16.03.2018
Vladimir, Vladimir, Russian Federation
from 01.01.2009 to 05.04.2018
Vladimir, Vladimir, Russian Federation
from 01.01.2010 to 05.04.2018
Vladimir, Vladimir, Russian Federation
BBK 60 Общественные науки в целом
The article analyzes the legislatively fixed restrictions on the service in the institutions and bodies of the penal system in respect of persons released from criminal prosecution on non-rehabilitating grounds. Judicial practice, newly introduced norms, on the basis of which decisions on dismissal from service of employees of establishments and bodies of Federal penitentiary service in case of their condemnation by the entered into force conviction of court for acts which at the time of adoption of such decision are no longer recognized as crimes are considered. As a result of the study, the authors proposed measures to restore the service of citizens dismissed after the entry into force of the new version of the law, in respect of which the criminal prosecution is terminated and at the time of the decision on dismissal from service, the crime of acts previously committed by them is not recognized as a crime (decriminalized).
Restriction in the admission and service
Юридически закрепив правовое положение лица, поступающего на службу в учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (УИС, далее – служба в УИС), а также сотрудника, ее проходящего, законодатель установил для данных категорий граждан ограничения.
Ограничения обусловлены решаемыми задачами, организацией и функционированием учреждений и органов Федеральной службы исполнения наказаний (ФСИН России), а также присущей ее работникам специфической профессиональной деятельности.
В реальной жизни служба в УИС непосредственно связана с обеспечением общественного порядка. Профессиональная деятельность в учреждениях и органах ФСИН России осуществляется в публичных интересах, призвана гарантировать надлежащее исполнение уголовных наказаний и установленного законом порядка отбывания наказаний, охраны прав и свобод осужденных, а также направлена на реализацию содержания лиц, подозреваемых либо обвиняемых в совершении преступлений, подсудимых, находящихся под стражей, их охраны и конвоирования.
Ограничения введены вследствие повышенной социальной значимости данного вида профессионально-служебной деятельности в целях приема на службу в УИС граждан с безупречной репутацией, укрепления ее кадрового состава, а также повышения ее престижа и авторитета в обществе.
До принятия федерального законодательного акта о службе в УИС [1] действие Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации [2] (далее – Положение) временно распространено на сотрудников пенитенциарной системы, а также на лиц, поступающих на службу в ФСИН России, ее учреждения и органы.
Положением закреплены ограничения в приеме на службу в УИС и ее прохождении (ст. 9), а также ограничения, запреты и обязанности, связанные с ее прохождением (ст. 9.1).
Закрепив ограничения, высший орган государственной власти, издающий законы для их компенсации, установил социальные гарантии. Гарантии предоставляются сотрудникам УИС на основании положений федерального закона [3] и иных нормативно-правовых актов. Наряду с денежным довольствием нормами предусмотрены пособия и другие денежные выплаты в связи с прохождением и увольнением со службы в УИС, жилищное обеспечение, обязательное государственное страхование жизни и здоровья и т.д.
С 1 марта 2011 г. Федеральным законом от 22 июля 2010 г. № 157-ФЗ [4] (далее – Федеральный закон № 157-ФЗ) в Положение включено новое правило. Согласно введенной норме гражданин не может быть принят на службу в УИС, если он не подлежит уголовному преследованию за истечением срока давности в связи с примирением сторон (за исключением уголовных дел частного обвинения), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием (п. 3 ч. 1 ст. 9).
Включенные в специальное законодательство исследуемые ограничения, препятствующие гражданину поступить на федеральную государственную службу, связанную с правоохранительной деятельностью, а сотруднику – ее прохождению, в теории уголовного, уголовно-процессуального права и в правоприменительной практике объединены единым термином, получившим наименование «нереабилитирующие основания» [5]. При этом законодательство Российской Федерации (РФ) определение понятия «нереабилитирующие основания» не раскрывает.
Помимо перечисленных ограничений в Положении прямо предусмотрено основание (норма) о возможном увольнении со службы сотрудника УИС в случае прекращения уголовного преследования по указанным выше обстоятельствам (п. «м» ч. 1 ст. 58).
В прежних правовых условиях действовала противоположная формулировка ограничений. Лица, в отношении которых ранее возбуждались уголовные дела, но далее были прекращены и не влекли полной реабилитации, имели право поступить на службу в УИС, а сотрудники – возможность ее прохождения. На первый взгляд указанные лица были освобождены от наказания, считались несудимыми (ч. 2 ст. 86 Уголовного кодекса Российской Федерации (УК РФ)) [6]. С другой точки зрения невиновность данных лиц, непричастность их к совершению преступления, в которых они подозревались или обвинялись, не были установлены решением суда, вступившим в законную силу. Прекращение уголовных дел в подобных случаях означало только отказ от дальнейшего доказывания виновности таких лиц, несмотря на то, что основания для реализации в отношении них уголовного преследования сохранялись.
Отсутствие прямого ограничения в законодательстве создавало условия для манипулирования кадровыми решениями в пенитенциарной системе, коррупциогенные риски и к тому же позволяло гражданам, по формальным признакам считавшимся несудимыми, освобожденным от уголовного преследования по нереабилитирующим основаниям, замещать должности в УИС. Сказанное подтверждается многочисленными правоприменительными решениями федеральных органов государственной власти и должностных лиц (приказ об увольнении со службы, представление прокурора, решения судов различных уровней) [7].
Вновь установленное ограничение поставило перед правоприменителями и научными работниками вопрос его согласования с такими межотраслевыми исходными положениями, как обратная сила закона и равенство всех перед законом.
Проанализируем распространение Федерального закона № 157-ФЗ на служебные отношения в УИС, возникшие до введения его в действие.
Буквальное толкование норм закона позволяет констатировать, что законодатель не связал время освобождения от уголовной ответственности по нереабилитирующим основаниям с периодом наступления отношений по приему или увольнению сотрудника со службы в УИС. Другое разъяснение нормы правового акта противоречит таким целям служебного законодательства, как прием на службу в УИС граждан с безупречной репутацией (ст. 9 Положения), обеспечение соблюдения сотрудниками законности при прохождении службы, и к тому же расходится со сходным правилом, согласно которому на службе не могут находиться лица, в отношении которых прекращено уголовное преследование по нереабилитирующим основаниям (ч. 1 ст. 59 Положения).
Применив свое законное правомочие на ограничение в приеме гражданина и увольнение сотрудника УИС со службы по новому правовому основанию, руководитель, в свою очередь, в результате достигнет цели обеспечения баланса личного интереса сотрудника с публичным интересом государства и соблюдения принципа законности в деятельности учреждений и органов ФСИН России.
В то же время возникает вопрос, не ставит ли ограничение лиц, уголовное преследование которых прекращено по нереабилитирующим основаниям до вступления названного положения в силу, в неравное положение с гражданами, привлекаемыми к уголовной ответственности по делам, прекращение которых допустимо в связи указанными обстоятельствами после начала действия данного правила.
Действительно, не оспаривая прекращение уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, деятельным раскаянием, вследствие акта об амнистии, до вступления ограничений в силу, лицо не могло предвидеть последствий процессуальной позиции, которую оно занимало во время производства по уголовному делу для будущей личной профессионально-служебной деятельности. Согласно норме уголовно-процессуального законодательства РФ [8] наличие возражений не допускает прекращение уголовного преследования.
Проведем анализ распространения норм Федерального закона № 157-ФЗ на государственно-служебные отношения в УИС в случае устранения уголовным законом преступности ранее совершенного деяния.
В силу ст. 10 УК РФ уголовный закон, устраняющий преступность деяния, смягчающий наказание или иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление, имеет обратную силу. В частности, закон распространяется на лиц, совершивших соответствующие деяния до вступления его в силу, включая граждан, отбывающих или отбывших наказание, но имеющих судимость (ч. 1).
Другими словами, законодатель, принимая закон, устраняющий или смягчающий уголовную ответственность и, следовательно, являющийся актом, который по-новому определяет характер и степень общественной опасности тех или иных преступлений и правовое положение лиц, их совершивших, предусмотрел средства и институты придания ему обратной силы. В свою очередь, правоприменитель, управомоченный на принятие во исполнение этого закона юрисдикционное решение, не имеет права уклоняться от его реализации.
Следовательно, при реализации п. 3 ч. 1 ст. 9 и п. «м» ч. 1 ст. 58 Положения субъекту правоприменения необходимо принимать в расчет юридически изложенную волю законодателя, устранившего преступность и наказуемость того или иного деяния.
Обязательное ограничение, состоящее в безусловном непринятии на службу гражданина и увольнении сотрудника УИС, притом что деяние, в связи с совершением которого он привлекался к уголовной ответственности, впоследствии декриминализовано, не корреспондируется в том числе с принципом равенства всех перед законом и тем самым нарушает их права.
Точнее, ограничение ставило сотрудников УИС в неравное положение с гражданами, к которым в силу особенностей их служебного статуса также предъявляются специальные требования, например, с лицами, имеющими специальные звания, проходящими службу в ОВД и совершившими аналогичные действия (бездействия), признанные непреступными.
Вопрос о возможности продолжения профессионально-служебной деятельности сотрудниками, проходящими службу в ОВД, которые были привлечены к уголовной ответственности за совершение деяния, декриминализованного новым уголовным законом, к моменту принятия решения об увольнении законодательно был разрешен еще в 2015 г. [9].
Принимая во внимание, что правовое значение декриминализации имеет общий характер и учитывая сходность по своей природе службы в УИС с профессионально-служебной деятельностью в ОВД, увольнение со службы сотрудников учреждений и органов ФСИН России в связи с их осуждением за совершение деяний, которые на момент решения вопроса об увольнении утратили уголовно-правовую оценку в качестве преступных, не согласовалось с правовой природой российского государства. Высшей ценностью государства, деятельность которого подчинена нормам права, а также фундаментальным правовым принципам, являются права и свободы человека и гражданина, подлежащие защите на основе конституционного положения равенства.
Большое значение имела работа структурных подразделений центрального аппарата ФСИН России после вступления в силу Федерального закона № 157-ФЗ. Осуществляя нормативно-правовое и методическое обеспечение, реализуя кадровую политику в учреждениях и органах УИС, управление кадров ФСИН России, правовое управление ФСИН России выполнили большой объем работы по рассматриваемому кругу проблем. В числе прочего проводился учет поступивших обращений граждан, запросов Государственной Думы Федерального Собрания РФ, руководителей учреждений и органов ФСИН России, проанализирована судебная практика, разъяснена и доведена позиция ведомства, подготовлены документы с текстом закона по вопросу увольнения сотрудников УИС по п. «м» ч. 1 ст. 58 Положения. Для формирования единой правоприменительной практики исследуемые вопросы разъяснялись и доводились до начальников учреждений и органов УИС путем размещения на официальном сайте [10] и направления писем [11].
При реализации правовых норм в практическую деятельность правоприменителю важно принимать во внимание решения Конституционного Суда Российской Федерации (КС РФ). В соответствии с нормой федерального конституционного закона [12] решения КС РФ действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими органами и должностным лицами. Выраженная в постановлениях КС РФ позиция о соответствии Конституции РФ смысла нормативного правового акта или отдельного его положения, придаваемого им правоприменительной практикой, подлежит учету правоприменительными органами с момента вступления в силу соответствующего постановления КС РФ.
В 2017 г. в заседании КС РФ было рассмотрено дело о проверке конституционности п. «м» ч. 1 ст. 58 Положения и п. 7 ч. 3 ст. 82 Федерального закона «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [13].
В результате рассмотрения КС РФ постановил следующее.
Во-первых, признать п. «м» ч. 1 ст. 58 Положения не соответствующим Конституции РФ. По мнению суда, указанный пункт противоречит ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 4 ст. 32, ч. 1 ст. 37, ч. 2 ст. 54 и ч. 3 ст. 55 Основного закона. В судебном решении определена мера противоречия, состоящая в том, что правоприменительная практика в системе действующего правового регулирования придает данному положению смысл, который предполагает увольнение со службы сотрудников УИС, осужденных вступившим в законную силу обвинительным приговором суда, притом что деяния, в связи с совершением которых они были осуждены, на момент решения вопроса о расторжении с ними контракта о прохождении службы и увольнении со службы были декриминализованы.
Во-вторых, внести федеральному законодателю в действующее правовое регулирование необходимые изменения, вытекающие из настоящего постановления.
Вместе с тем судом был разрешен исключительно вопрос о возможности продолжения профессионально-служебной деятельности сотрудниками, проходящими службу в УИС, которые были привлечены к уголовной ответственности за совершение деяния, декриминализованного новым уголовным законом к моменту принятия решения об увольнении.
В то же время оставался не урегулированным аспект взаимосвязи п. «м» ч. 1 ст. 58 с ч. 1 ст. 9 Положения, включая недопустимость преимущественного положения сотрудников, проходящих службу в УИС, у которых преступность ранее совершенных ими деяний устранена уголовным законом, по отношению к лицам, желающим поступить на службу, но не имеющим права на ее прохождение по данному основанию.
В связи с принятием КС РФ постановления Положение было дополнено нормой, запрещающей увольнение со службы сотрудников УИС, осужденных вступившим в законную силу обвинительным приговором суда, в случае, если деяния, в связи с совершением которых они были осуждены, на момент решения вопроса о расторжении с ними контракта о прохождении службы и увольнении со службы были декриминализованы.
При этом, учитывая позицию КС РФ, сформулированную в определениях от 5 июня 2014 г. № 1211-О [14] и от 29 января 2015 г. № 23-О [15], о взаимосвязи п. «м» ч. 1 ст. 58 и ч. 1 ст. 9 Положения, о недопустимости установления привилегированного положения сотрудникам, проходящим службу, у которых преступность ранее совершенных ими деяний устранена уголовным законом (декриминализована), по сравнению с лицами, желающими поступить на службу, но не имеющими права на ее прохождение по данной причине, внесены корреспондирующие изменения в ч. 1 ст. 9 Положения [16]. Документ вступил в силу с 16 февраля 2018 г.
Важно отметить, что рассматриваемая проблематика в 2018 г. была учтена в проекте Федерального закона «О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации» [17], а именно при регулировании вопросов поступления на службу (п. 4 ч. 5 ст. 17), ограничений и запретов, связанных со службой (п. 3 ч. 1 ст. 14), а также оснований прекращения или расторжения контракта (п. 7 ч. 3 ст. 84).
В целях наглядности на основе изменений, внесенных Федеральным законом от 05.02.2018 № 11-ФЗ в табличной форме подготовлен обзор изменений в постановление ВС РФ от 23.12.1992 № 4202-1 «Об утверждении Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и текста присяги сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации».
Абзац 4 ч. 1 ст. 9 изложен в редакции:
|
старая редакция |
новая редакция |
|
не подлежит уголовному преследованию за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, за исключением уголовных дел частного обвинения, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием
|
подвергался уголовному преследованию, которое было прекращено в отношении него за истечением срока давности, в связи с примирением сторон (кроме уголовных дел частного обвинения, прекращенных не менее чем за три года до дня поступления на службу в органы внутренних дел), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием, за исключением случаев, если на момент рассмотрения вопроса о возможности принятия на службу преступность деяния, ранее им совершенного, устранена уголовным законом |
Пункт «м» ч. 1 ст. 58 изложен в редакции:
|
старая редакция |
новая редакция |
|
м) в связи с осуждением за преступление после вступления в законную силу обвинительного приговора суда, а также прекращением уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон, за исключением уголовных дел частного обвинения, вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием
|
м) в связи с осуждением сотрудника за преступление в связи с прекращением в отношении него уголовного преследования за истечением срока давности, в связи с примирением сторон (кроме уголовных дел частного обвинения), вследствие акта об амнистии, в связи с деятельным раскаянием, за исключением случаев, если на момент расторжения контракта и увольнения со службы в органах внутренних дел преступность деяния, ранее им совершенного, устранена уголовным законом |
Дополнения позволили установить равный статус сотрудников УИС, совершивших деяния, которые были признаны непреступными, с положением лиц, желающих поступить на службу, но не имеющих права на ее прохождение в связи с привлечением их к уголовной ответственности за совершение деяния, декриминализованного новым уголовным законом.
При этом внесенные изменения в п. «м» ч. 1 ст. 58 Положения целесообразно сопровождать реабилитирующим кругом действий начальников учреждений и органов УИС, а также работников подчиненных им кадровых подразделений.
Вначале важно провести мероприятия по восстановлению на службе граждан, уволенных после вступления новой редакции в законную в силу, в отношении которых уголовное преследование прекращено и на момент принятия решения об увольнении со службы по основанию, предусмотренному п. «м» ч. 1 ст. 58 Положения, преступность деяний, ранее ими совершенных, устранена уголовным законом.
Сотрудникам, восстановленным на службе, необходимо выплатить не полученное (недополученное) за время вынужденного прогула денежное довольствие, установленное по замещаемым ими ранее должностям. Кроме того, компенсируется разница между денежным довольствием, получаемым ими по последним должностям, и фактическим заработком, полученным в период вынужденного перерыва в профессионально-служебной деятельности.
В случае обращения по вопросу восстановления на службе в УИС указанных граждан, достигающих предельного возраста пребывания на службе, одновременно с восстановлением принимаются меры к их зачислению в установленном порядке в распоряжение учреждения или органа ФСИН России с последующим их увольнением с нее.
В заключение отметим, что использование рассматриваемых ограничений как механизма защиты службы в УИС от криминогенных рисков является вполне обоснованным. В рассматриваемом случае допустимо дополнительное ограничение прав и свобод граждан. Преобладания публичного интереса над частным можно аргументировать проявлением специфики правового регулирования государственно-служебных отношений в учреждениях и органах УИС.
1. On the introduction of changes and additions into the legislative acts of the Russian Federation in connection with the reformation of the criminal-executive system: fader. law dated July 21, 1998. № 117-FZ //coll. of legislation grew. Federations. 1998. № 30, st. of 3613.Statya 21.
2. On the assertion of position about the service in the organs of the internal affairs of the Russian Federation and text of the oath of the colleague of the organs of the internal affairs of the Russian Federation: the decision of the tops. Council it grew. Federations from 23 dekab. 1992 № 4202-1 //Vedomosti of the congress of the national deputies and tops. Council it grew. Federations. 1993. № 2, st. 70.
3. On social safeguards to the colleagues of some federal organs of executive power and introduction of changes in the separate legislative acts of the Russian Federation: fader. law from 30 dekab. 2012 of № 283-FZ //coll. of legislation grew. Federations. 2012. № 53 (h. 1), st. 7608.
4. On the introduction of changes in article 19 of laws of the Russian Federation “about the police” and decision of the Supreme Soviet of The Russian Federation “about the assertion of position about the service in the organs of the internal affairs of the Russian Federation and text of the oath of the colleague of the organs of the internal affairs of the Russian Federation”: fader. law dated July 22, 2010. № 157-FZ //coll. of legislation grew. Federations. 2010. № 30, st. 3988.
5. Curtailment of criminal case for the nereabilitiruyushchim bases. Of consultations on questions of criminal legal procedure //is the official site of the prosecutor's office of the republic of the Komi http://www.prockomi.ru/explain/prokuror-razyasnyaet.php?ELEMENT_ID=4345.
6. The Criminal Code of the Russian Federation: fader. law dated June 13, 1996. № 63-FZ //coll. of legislation grew. Federations. 1996. № 25, st. 2954. Part is 2 articles 27.
7. Resolution of the Soviet district court of Tambov city from 01 sentyab. 2016 the matter of № 2-1925/2016 //https://rospravosudie.com/court-sovetskij-rajonnyj-sud-g-tambova-tambovskaya-oblast-s/act-534508477/; Appellate determination of judicial board for the civil matters of Sverdlovsk provincial court dated Nov 3, 2016. the matter of № 33-21436/2016 //http: //sudebnyeresheniya.rf/bsr/case/7984699; Appellate determination of judicial board for the civil matters of the Supreme Court of the Republic of Adygea dated May 26, 2015. the matter of № 33-600 //https://rospravosudie.com/court-verxovnyj-sud-respubliki-adygeya-respublika-adygeya-s/act-494538832/.
8. Criminal procedure code of the Russian Federation: fader. law dated December 18, 2001. № 174-FZ //coll. of legislation grew. Federations. 2001. № 52 (h. of the I), st. 4921.
9. On the introduction of changes in federal law “about the police” and federal law “about the service in the organs of the internal affairs of the Russian Federation and introduction of changes in the separate legislative acts of the Russian Federation” in the part of the refinement of limitations, responsibilities and prohibitions, connected with the service in the organs of the internal affairs of the Russian Federation, and the basis of curtailment or dissolution of contract about the passage of service in the organs of the internal affairs of the Russian Federation: fader. law dated February 12, 2015. № 16-FZ //coll. of legislation grew. Federations. 2015. № 7, st. 1022.
10. Explanations on the most frequently meeting questions in the rotation of citizens, colleagues of UIS and members of their families, which entered into the management of the control of the FSIN [Federal Penitentiary Service] of Russia “about the release of the colleagues of criminal-executive system on p. “m” h. of 1 st. of 58 positions about the service in the organs of the internal affairs of the Russian Federation, affirmed by the decision of the Supreme Soviet of The Russian Federation dated December 23, 1992. № 4202-1” //is the official site the FSIN [Federal Penitentiary Service] of Russia http://www.47.fsin.su/structure/personnel/information_about_activities/.
11. Letter the FSIN [Federal Penitentiary Service] of Russia dated June 20, 2016. № of initial-7-34426.
12. On the Constitutional Court of the Russian Federation: fader. konstituts. law dated July 21, 1994. № 1-FKZ //coll. of legislation grew. Federations. 1994. № 13, st. 1447. Article 79.
13. On business about checking of konstitutsionnosti of point “m” of the part of first article 58 of positions about the service in the organs of the internal affairs of the Russian Federation and point of 7 parts of 3 articles 82 federal of laws “about the service in the organs of the internal affairs of the Russian Federation and introduction of changes in the separate legislative acts of the Russian Federation” in connection with citizen O.I. Gurovoy's complaint: the decision of the Constitutional Court of RF dated April 18, 2017 of № 12-P //coll. of legislation grew. Federations. 2017. № 18, st. 2828.
14. On the failure in the adoption to the examination of the complaint of the citizen of Alexander Vyacheslavovich's Mizeva of the disturbance of his constitutional rights by the point of 3 parts 1 of article 29 federal of laws “about the police” and by the point of 7 parts of 3 articles 82 federal of laws “about the service in the organs of the internal affairs of the Russian Federation and introduction of changes in the separate legislative acts of the Russian Federation”: the determination of the Constitutional Court of RF from 05.06.2014 № 1211-O //is access from sprav. - legal system “KonsultantPlyus”.
15. On the failure in the adoption to the examination of the complaint of the citizen of Grishkinova of Damascus steel of Valerevicha of the disturbance of his constitutional rights by the point of 2 articles 2 federal of laws “about the introduction of changes in article 19 of laws of the Russian Federation “about the police” and decision of the Supreme Soviet of The Russian Federation “about the assertion of position about the service in the organs of the internal affairs of the Russian Federation and text of the oath of the colleague of the organs of the internal affairs of the Russian Federation”: the determination of the Constitutional Court of RF from 29.01.2015 № 23-O //document was not published. access from sprav. - legal system “KonsultantPlyus”.
16. On the introduction of changes in the decision of the Supreme Soviet of The Russian Federation “about the assertion of position about the service in the organs of the internal affairs of the Russian Federation and text of the oath of the colleague of the organs of the internal affairs of the Russian Federation”: fader. the law from 05.02.2018 № 11-FZ //is the official Internet portal of legal information http://www.pravo.gov.ru, 05.02.2018.
17. On the service in the criminal-executive system of the Russian Federation: the project of the federal law of № 379630-7 //the text of document are given in accordance with the publication on the site http://sozd.parlament.gov.ru/ as of 02.02.2018.
