с 01.01.2021 по 01.01.2021
Орловская область, Россия
ВАК 5.1.1 Теоретико-исторические правовые науки
ВАК 5.1.2 Публично-правовые (государственно-правовые) науки
ВАК 5.1.3 Частно-правовые (цивилистические) науки
ВАК 5.1.4 Уголовно-правовые науки
ВАК 5.1.5 Международно-правовые науки
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 60 Общественные науки в целом
В настоящей статье освещаются отдельные аспекты, посвященные средствам реализации правоприменительной политики. Автором обращается особое внимание на виды и содержание юридических средств правоприменительной политики. Кроме того, автором выделяются сильные и уязвимые стороны каждого юридического средства, а также анализируется их взаимовлияние. В статье обращается особое внимание на роль Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации в процессе формирования наиболее значимых средств правоприменительной политики.
правоприменительная политика, правоприменительная деятельность, средства реализации правоприменительной политики
Правоприменительная политика, даже при условии ее продуманности на концептуальном уровне, так и остается набором, пусть даже и очень рациональных идей до тех пор, пока не получит своего реального воплощения в жизнь. Но подобного рода воплощение становится возможным только тогда, когда имеются конкретные инструменты, позволяющие эти идеи воплощать. Такие инструменты называются средствами правоприменительной политики. Именно они позволяют достигнуть тех целей, которые стоят перед правоприменением, они обеспечивают единообразие практики и направляют правоприменительную деятельность в соответствие с избранными приоритетами.
Вопрос о том, что понимать под средствами правоприменительной политики является относительно новым в юридической литературе и не имеет однозначного решения. Так, по мнению Т. Г. Гасанкадиева, средства правоприменительной политики представляют собой особую разновидность политико-правовых инструментов и технологий, имеющих комплексный характер, непосредственно нацеленных на решение тактических и стратегических задач в области осуществления правовых норм. При этом, автор выделяет общеполитические (идеологические), организационные и правовые средства [1, c. 15-18].
Средства правоприменительной политики – это не просто набор определенных методов или форм. В данном случае, категория «средства» гораздо шире, поскольку включает в себя правовые акты и аналитические процедуры, институциональные механизмы и интерпретационные документы. Все это составляет рабочий инструментарий правоприменительной политики. При этом, каждое из таких средств существует и применяется в рамках действующего правового порядка, имеет правовую основу и не может противоречить действующему законодательству. Кроме того, такие средства не существуют сами по себе, а подчинены конкретным целям правоприменительной политики, в числе которых, например, обеспечение единства законности, предполагающее единообразное применение и толкование права, повышение эффективности правоприменительной деятельности, устранение дефектов законодательства и защите прав и свобод человека и гражданина. Средства, утратившие связи с целью, утрачивают свой функциональный смысл.
Характерной особенностью средств реализации правоприменительной политики является субъектная определенность, поскольку каждое средство применяется только определенным субъектом и в рамках его компетенции. Данная особенность предопределена имманентно присущим самому правоприменению государственно-властного характера, а само правоприменение необходимо «для обеспечения управления делами общества в важнейших публично-правовых и частных сферах общественной» [2, c. 9-14]. При этом, средства реализации правоприменительной политики не функционируют изолированно, а образуют взаимосвязанную систему, элементы которой дополняют, усиливают друг друга, находятся во взаимозависимости.
Правовые акты относятся к универсальным средствам реализации правоприменительной политики. Необходимо отметить, что в данном контексте речь не о нормативных правовых актах, как источниках права, а о правовых актах, как инструментах формирования и корректировки правоприменительной практики. Особая роль отводится актам официального толкования, содержащим обязательные разъяснения для всех правоприменителей об особенностях понимания и реализации правовых норм. Такими актами толкования выступают Постановления Пленума Верховного суда РФ, решения Конституционного суда РФ, обзоры судебной практики, поскольку, фактически не создавая новых норм, эти акты влияют на то, как будут нормы, созданные законодателем пониматься и применяться на практике. Следует согласиться с точной зрения о том, что указанные суды являются наиболее авторитетными органами судебной власти, им принадлежит последнее слово при решении споров о праве, что во многом обусловлено тем, что члены данных судов обладают наиболее высокой квалификацией в области права [3, c. 46-50]. Однако, несмотря на имеющиеся у судов дискреционные полномочия, результат толкования должен быть тождественен истинному смыслу выраженной в норме воле законодателя [4].
Именно посредством таких актов судебные инстанции транслируют свои позиции всем нижестоящим институциональным элементам правоприменительной системы. Вместе с тем, даже индивидуальные правоприменительные решения, реализующие правоприменительную политику, в своей совокупности формируют правоприменительную практику, которая, в свою очередь, имеет ориентирующее значение для будущих решений.
Помимо судебных актов, конкретизирующий характер имеют акты иных ведомств, такие как инструкции, приказы, методические рекомендации, поскольку формируют единые стандарты работы с однотипными ситуациями.
Вместе с тем, в ряде случаев, такой инструмент как правовой акт может иметь ключевой недостаток, заключающийся в разрыве между содержанием и реальной практикой. С точки зрения юридической техники правовой акт может не иметь замечаний, однако систематически игнорироваться или применятся формально. Это превращает вопрос об исполнении правовых актов в самостоятельную проблему правоприменительной политики.
Сравнительно новым, но активно используемым и доказавшим свою эффективность средством реализации правоприменительной политики выступает мониторинг правоприменения, получивший свое нормативное закрепление в Указе Президента РФ от 20 мая 2011 года № 657. Суть мониторинга заключается в систематической аналитической деятельности, направленной на сбор, обобщение и оценку нормативных правовых актов с целью выявления имеющихся в них недостатков и формировании предложений по их устранению. Мониторинг правоприменения способен выявлять такие пробелы и коллизии в действующем законодательстве, о которых правотворческие органы могут даже не догадываться, поскольку явными эти пробелы и коллизии становятся только в процессе правоприменения. Кроме того, в процессе мониторинга могут стать явными и устойчивые дефекты правоприменительной практики, порождаемые как дефектностью норм, так и некачественной работой правоприменительных органов. Такой мониторинг в итоге позволяет обеспечить обратную связь от правоприменительного к правотворческому органу, создавая основу для своевременного внесения корректив в нормативные правовые акты.
Субъектом мониторинга на федеральном уровне выступает преимущественно Министерство юстиции РФ, которое ежегодно представляет доклад о результатах мониторинга Президенту РФ. В 2010 г. в структуре Министерства юстиции РФ был создан Департамент законопроектной деятельности и мониторинга правоприменения. Одними из основных задач Департамента являются организация работы по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации, организация и осуществление мониторинга правоприменения. В рамках своих полномочий Департамент занимается обобщением правоприменительной практики, а также анализом хода реализации государственной политики в сфере правового мониторинга, выдвигает предложения по совершенствованию законодательства, проводит правовую и антикоррупционную экспертизы проектов законодательных и иных нормативных правовых актов [5, c. 144]. Федеральные органы исполнительной власти осуществляют мониторинг в пределах своей компетенции. На региональном уровне аналогичную функцию выполняют органы государственной власти субъектов Федерации.
В процесс мониторинга правоприменения должен также вовлекаться максимально широкий круг профессиональных юристов, представителей научной школы, правозащитных и общественных организаций, средств массовой информации. Несмотря на высокий потенциал, заложенный в правовой мониторинг, как инструмент правоприменительной политики в России он подвергается критике ряда авторов, поскольку, с одной стороны, ежегодные доклады нередко носят описательный, а не аналитический характер, а, с другой стороны, выявленные проблемы не всегда влекут своевременную законодательную реакцию, да и подразделения мониторинга правоприменения созданы далеко не во всех органах государственной власти [6, c. 118-124]. В связи с этим, превращение мониторинга из формальной процедуры в реально действующую, является актуальной задачей совершенствования правоприменения и правотворчества.
Еще одним средством реализации правоприменительной политики выступает экспертиза правовых актов, фактически действующая на стыке правотворчества и правоприменения. В юридической литературе предлагается понимать под правовой экспертизой правовых актов - устойчивую, системную деятельность профессионального (экспертного) сообщества, состоящую в регулярно повторяемых действиях или процедурах по исследованию актов и проверке их качества, опирающуюся на сформированные навыки и разработанные технические приемы и основанную на научном подходе, целью которой является повышение качества законодательства и совершенствование правоприменения [7, c. 49-58]. Она позволяет выявлять изъяны нормативных правовых актов еще до момента вступления их в юридическую силу, а, следовательно до того момента, когда дефектное законодательство породит такое же дефектное правоприменение. В качестве средства реализации правоприменительной политики, экспертиза выполняет, прежде всего превентивную функцию, поскольку еще на этапе подготовки законопроекта позволяет недопустить появления актов, порождающих проблемы у правоприменителя, содержащие коллизии, пробелы, коррупциогенные факторы, лингвистическую неопределенность. Как справедливо отмечается в литературе, для современного законодательства характерна «поспешность в разработке и принятии законов, пренебрежение правилами юридической техники, порождающие такие негативные явления как недостаточная системная сбалансированность, пробельность, экономическая необеспеченность и несоответствие реалиям общественного развития многих конструкций российского законодательства» [8, c.139-145]. Качественно проведенная правовая экспертиза проверяет соответствие акта нормам законодательства, обладающего высшей юридической силой и требованиям юридической техники. Результат такой экспертизы оказывает непосредственное влияние на правоприменительную политику, поскольку качественно подготовленная норма с меньшей долей вероятности породит споры о ее конституционности или федеральному законодательству и, как следствие, с меньшей долей вероятности станет источник нестабильной правоприменительной практики. Особого внимания заслуживает антикоррупционная экспертиза, направленная на устранение норм, создающих условия для произвольного усмотрения правоприменителя, а следовательно, и для злоупотреблений. Коррупциогенный фактов в тексте закона – это не просто законотворческий дефект, это встроенный в правовую систему механизм деформации правоприменения. В свою очередь, лингвистическая экспертиза обеспечивает точность и однозначность формулировок, позволяющих в конечном итоге осуществлять единообразное правоприменение.
Как представляется, в контексте правоприменительной политики взаимосвязь между экспертизой и мониторингом является принципиально важной, поскольку выявленные в процессе мониторинга проблемы должны впоследствии становиться объектом экспертизы. В этой связи можно прийти к выводу, что формирование замкнутого цикла «мониторинг-экспертиза-законодательная коррекция-новый мониторинг» будет идеальной моделью управления качеством правовой системы, к реализации которой отечественная правовая политика только приближается.
Особы интерес в контексте рассматриваемой проблемы вызывают правовые позиции, поскольку являются устойчивыми интерпретационными суждениями наиболее компетентного органа о смысле и порядке применения правовой нормы, обладающими ориентирующим, а в ряде случаев и обязательным значением для правоприменительной системы. Наиболее высоким нормативным статусом обладают правовые позиции Конституционного суда РФ. По мнению В.Д. Зорькина, юридическая сила итоговых решений Конституционного суда практически равна юридической силе самой Конституции, не говоря уже о том, что превышает юридическую силу любого закона [9, c. 121]. Отраженные в мотивировочной части судебного решения, они являются обязательными для всех органов государственной власти и правоприменителей. Конституционный суд РФ через свои правовые позиции формирует конституционно-правовую доктрину, охватывающую своим влиянием целые отрасли законодательства. Что касается правовых позиций Верховного суда РФ, то они находят свое закрепление, прежде всего в постановлениях Пленума Верховного суда РФ, а, кроме того, в определениях по конкретным делам, которые публикуются в обзорах практики. Их обязательность для нижестоящих судов хотя и не закреплена в законе, но de fakto носит нормативный характер, поскольку отступление от позиции Верховного суда без развернутого обоснования является основанием для отмены решения. Как средство правоприменительной политики правовые позиции обладают рядом неоспоримых преимуществ: во-первых, они оперативно позволяют скорректировать правоприменительную практику, не дожидаясь внесения изменений в законодательство; во-вторых, они обладают гибкостью, способностью быстро изменяться вместе со стремительно меняющимися общественными отношениями; в-третьих, они авторитетны, поскольку формируются органами, чья юрисдикция признается всей правовой системой. Вместе с тем, важно соблюдать баланс между компетенцией суда и полномочиями законодателя: даже высшие судебные инстанции не вправе присваивать себе законодательные полномочия, поскольку «признание судебной практики в качестве источника права, – с одной стороны, противоречило бы действующей Конституции РФ в части соблюдения принципа разделения властей, а с другой – вступало бы в конфликт с правотворческой деятельностью Федерального собрания [10, c. 69-71]»
Правовые позиции как средство правоприменительной политики находится в неразрывной органической связи с таким средством как обобщение правоприменительной практики. Обобщение правоприменительной практики представляет собой аналитическую процедуру, в ходе которой компетентный орган систематизирует и обобщает имеющийся массив решений по определенным категориям дел, что дает возможность выявить устойчивые практики, типичные ошибки и наиболее рациональный опыт. Обобщения практики находят свое отражение в различных документах. Так, в частности, Верховный суд РФ регулярно публикует обзоры, которые выступают в качестве ориентиров для судей нижестоящих инстанций при решении аналогичных дел. Через обзоры судебной практики и определения в порядке надзора или кассации, Верховный Суд Российской Федерации формирует правовые позиции, которые служат ориентиром для нижестоящих судов. Решения Верховного Суда Российской Федерации, особенно вынесенные в порядке пересмотра дел, часто содержат толкование норм, которые потенциально могут быть истолкованы неоднозначно. Такого рода решения приобретают обязательную силу в аналогичных ситуациях [11, c. 41-45]. Прокуратура осуществляет обобщение правоприменительной надзорной практики, Следственный комитет – следственной практики. Функциональное значение обобщения многопланово, поскольку способно формировать предложения о внесении изменений в законодательство, обеспечивать информационную основу для формулирования правовых позиций; выявляет типичные ошибки, которые могут быть устранены посредством разъяснений или подготовки методических рекомендаций; создает авторитетный ориентир для юристов-практиков, позволяющий прогнозировать вероятные результаты осуществляемой ими юридической деятельности. Таким образом взаимосвязь между правовыми позициями и обобщением практики носит циклический характер.
В своей совокупности средства реализации правоприменительной политики образуют целостную систему, эффективность которой определяется не качеством отдельных инструментов, а их согласованной работой, поскольку ни одно из рассмотренных средств не является самодостаточным. является самодостаточным. Только в системном взаимодействии, при условии качественной оценки достигаемых результатов и готовности к корректировке, правоприменительные средства способны достигнуть необходимой цели – обеспечить предсказуемое, единообразное и справедливое воплощение правовых норм в жизнь.
1. Гасанкадиев Т.Г. Средства правоприменительной политики // Вестник Волгоградской Академии МВД России № 2 (37). 2016. C. 15-18.
2. Алексеева Л.А., Майорова С.А. Правоприменение как особая форма правореализации // Научный вестник Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова. 2021. № 2 (87). С. 9-14.
3. Лежнин Р.А. Влияние официального толкования нормативных актов на правоприменительную практику // Юрист-Правовед, 2014, № 6 (67). С. 46-50.
4. Гаджиалиева Н. Ш. Применение судом дискреционных полномочий при осуществлении толкования норм права // Вестник экономической безопасности. 2021. № 5. С. 53. https://doi. org/10.24412/2414-3995-2021-5-52-5
5. Козловская О.В. К вопросу о субъектах мониторинга нормативных правовых актов // Правовая политика и правовая жизнь. 2013. № 1. С. 144.
6. Богатырева Ю.В. Классификация субъектов мониторинга правоприменения в деятельности органов внутренних дел // Сборник статей Всероссийской научно-практической конференции. «Всероссийские научные чтения – 2023». - Петрозаводск, 2023. С. 118-124.
7. Блещик А.В. Правовая экспертиза, правовой мониторинг и оценка регулирующего воздействия как процедуры и практики: генетические связи и разграничение // Мониторинг правоприменения. 2025. № 3 (56). С. 49-58.
8. Серебряков А.Ю. Экспертиза правоприменительной практики как способ установления обратной связи правоприменения с правотворчеством // Синергия наук. 2020. № 54. С. 139-145
9. Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. Взгляд с Ильинки. М.: Норма, 2007. С. 121.
10. Беляева О.М. Правовые позиции Конституционного суда РФ как источника права и форма судебного правотворчества// Вестник Академии экономической безопасности МВД России, 2010, № 5, С. 69-71.
11. Алексеева Л.А. Толкование права как элемент правореализационной функции государства // Современное общество и право. 2025. № 3 (76). С. 41-45.
