Россия
Статья посвящена проблематике гуманитарной деятельности. Авторы проводят сравнительно-правовой анализ нормативно-правовых актов, регулирующих гуманитарную деятельность. Результатом данного исследования является достаточно содержательное раскрытие понятия «гуманитарная помощь». Результаты исследования могут быть апробированы в национальном и международном нормотворчестве и правоприменении.
гуманитарная деятельность, гуманитарная помощь, международное право, техническая помощь, ООН
Гуманитарная деятельность в области противодействия бедствиям направлена на выживание человека и его сообществ в чрезвычайных и кризисных ситуациях. В рамках конкретного гуманитарного содействия между ее субъектами и объектами осуществляется сотрудничество, которое может рассматриваться как гуманитарное. При этом оказание чрезвычайной международной помощи при бедствиях заключается в предоставлении стране или странам пострадавшего региона, а также непосредственно населению, терпящему бедствие, предметов первой необходимости (временного жилья, воды, продовольствия, медикаментов, имущества), персонала для оказания помощи и услуг (аварийно-спасательных, медицинских, коммунальных, транспортных, информационных и др.).
Все люди имеют право на реализацию и защиту своих прав, провозглашенных Всеобщей декларацией прав человека. При чрезвычайных ситуациях должны гарантироваться достоинство и права всех лиц - и тех, кто пострадал от бедствия, и тех, кто участвует в предоставлении помощи. Необходимо всемерно уменьшать и предотвращать людские страдания во имя охраны жизни и здоровья людей и уважения их достоинства. Соблюдение принципа гуманности является обязанностью каждого участника операций по оказанию гуманитарного реагирования.
В международной практике проведения гуманитарных операций выделяется шесть основных направлений действий, степень важности и приоритет которых варьируют по иерархии и масштабам. Но в целом эти направления можно считать базовыми: поиск и спасение; предоставление убежища; обеспечение питанием; снабжение питьевой водой; медицинское и социальное обеспечение; защита от насилия и запугивания. Эти направления действий определены реальными потребностями людей, пострадавших при чрезвычайных ситуациях.
Как показала практика, основные виды чрезвычайных ситуаций порождают сходные потребности, однако острота этих потребностей может значительно различаться. Так, землетрясения порождают потребность в проведении поисково-спасательных работ, а также в снабжении людей водой, медицинским обслуживанием и жильем, но реже затрагивают вопросы снабжения продовольствием. Наводнения очень быстро приводят к истощению запасов питьевой воды и возникновению проблем снабжения продовольствием. Беженцы и перемещенные лица внутри своих стран почти всегда нуждаются в определенной защите от насилия.
Важной составляющей гуманитарной деятельности является гуманитарная помощь. Она оказывается как в случае бедствий, так и в условиях вооруженных конфликтов в виде миротворческих операций.
Гуманитарная помощь имеет следующие основные цели:
- обеспечить спасение и выживание наибольшего числа людей, пострадавших при стихийном бедствии, техногенной катастрофе или вооруженном конфликте, сохранить их здоровье, насколько это возможно, в условиях чрезвычайной ситуации;
- восстановить экономическую самостоятельность всех групп населения и работу служб жизнеобеспечения в кратчайшие сроки, уделяя особое внимание наиболее нуждающимся;
- отремонтировать и восстановить пострадавшую инфраструктуру и возродить экономическую деятельность.
Внутренняя и международная гуманитарная помощь базируется на трех основополагающих принципах — гуманности, беспристрастности, нейтралитете. Важно отметить, что широкое применение понятия «гуманитарная помощь» обусловило необходимость его нормативного закрепления. Учитывая трансграничный характер данного вида услуг, оно встречается в правовых актах РФ различного уровня.
Понятие «гуманитарная помощь» употребляется в ряде нормативно-правовых актов Российской Федерации. Определяющим в данном вопросе является Федеральный закон «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации» [1]. В ст. 1 указанного Закона гуманитарная помощь определяется как вид безвозмездной помощи (содействия), предоставляемой для оказания медицинской и социальной помощи малообеспеченным, социально незащищенным, пострадавшим от стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий группам населения, для ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий, расходы на транспортировку, сопровождение и хранение указанной помощи (содействия).
Следует обратить особое внимание на тот факт, что в данном нормативно-правовом акте гуманитарная помощь представлена как вид безвозмездной помощи и соотносится с ней как часть и целое. Так, в указанном Федеральном законе содержится понятие «безвозмездная помощь» (содействие), которая определяется как средства, товары, предоставляемые Российской Федерации, субъектам РФ, органам государственной власти и органам местного самоуправления, юридическим и физическим лицам, а также выполняемые для них работы и оказываемые им услуги в качестве гуманитарной или технической помощи (содействия) на безвозмездной основе иностранными государствами, их федеративными или муниципальными образованиями, международными и иностранными учреждениями или некоммерческими организациями, а также физическими лицами, на которые имеются удостоверения (документы), подтверждающие принадлежность указанных средств, товаров, работ и услуг к гуманитарной или технической помощи (содействию).
В числе подзаконных нормативных актов определение гуманитарной помощи содержится в постановлении Правительства РФ от 4 декабря 1999 г. № 1335 «Об утверждении Порядка оказания гуманитарной помощи (содействия) Российской Федерации» (с изм. от 29 декабря 2008 г.) [2] (далее - Порядок). В нем регламентируется порядок оказания гуманитарной помощи (содействия), включая ее получение, выдачу удостоверений, подтверждающих принадлежность средств, товаров и услуг к гуманитарной помощи (содействию), таможенное оформление, учет, хранение, распределение, а также порядок распоряжения предоставленными в качестве гуманитарной помощи (содействия) легковыми автомобилями на территории Российской Федерации.
Понятие «гуманитарная помощь» приведено и в иных подзаконных нормативных актах. Так, Порядком осуществления государственного ветеринарного контроля за продукцией, поступающей из-за рубежа в качестве гуманитарной помощи, установлено, что к гуманитарной помощи могут быть отнесены безвозмездно передаваемые юридическим и физическим лицам продовольствие, товары народного потребления первой необходимости, иные предметы, направляемые из зарубежных стран в Россию для улучшения условий жизни и быта малообеспеченных групп населения. При этом законодатель не конкретизирует условия, при которых пострадавшие могут получить гуманитарную помощь.
Термин «гуманитарная помощь» содержится в п. 1 ст. 80 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (с изм. от 28 декабря 2013 г.) , где определяется как «поставляемые Российской Федерацией на безвозмездной основе иностранным государствам, их федеративным или муниципальным образованиям, международным или иностранным учреждениям, некоммерческим организациям, иностранным физическим лицам товары, выполняемые для них работы, оказываемые медицинские и социально-бытовые услуги малообеспеченным, социально незащищенным, пострадавшим от стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий группам населения, для ликвидации последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий». Законодатель уточняет: данное определение применяется для целей указанного Закона, в отношении товаров гуманитарной помощи, вывозимых для содействия иностранному государству. Понятие гуманитарной помощи, содержащееся в данном Законе, согласуется с определением, которое имеется в ранее названных актах, т.е. при оказании содействия Российской Федерации. Определение гуманитарной помощи, оказываемой Российской Федерацией иностранным государствам в виде товаров, работ, услуг, кажется более конкретным, так как здесь перечислены возможные формы предоставления данного содействия (товары, работы, услуги для медицинской и социальной помощи), получатели помощи, а также предусмотрена ситуация, когда товары, в которых нуждается пострадавшая сторона, не входят в перечень передаваемых товаров.
Часто гуманитарная помощь оказывается при содействии других государств, что обусловливает необходимость ее перемещения через таможенную границу. Логично, что ввозиться и вывозиться могут товары, относимые гражданским законодательством к движимому имуществу. Поэтому для таможенных целей важным представляется уяснение сущности гуманитарной помощи с точки зрения отнесения к ней вещей, предметов и товаров, которые подпадают под данную категорию и перемещаются через таможенную границу, что исключает рассмотрение гуманитарной помощи в виде работ и услуг. В данном аспекте гуманитарная помощь составляет объект таможенно-правового регулирования. В качестве такого она выступает лишь в одном случае - при перемещении ее через таможенную границу.
В договорно-правовой базе Таможенного союза встречается понятие «гуманитарная помощь», но оно точно не определено, хотя и упоминаются товары, ввозимые для оказания международной помощи. Однако товары, относимые к международной помощи, как и товары гуманитарной помощи, предназначены непосредственно для предупреждения или ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера и ввозятся или передаются на безвозмездной основе.
В качестве международной помощи обосабливаются спасательное, медицинское и лабораторное оборудование, для реализации которого необходимо соответствующее подтверждающее удостоверение. При этом не урегулирован процесс его получения.
К международной гуманитарной деятельности может быть отнесена и миротворческая деятельность. Ведь очевидно, что в широком смысле деятельность по предотвращению военных конфликтов, поддержанию и укреплению мира носит гуманитарный характер. Под миротворческой деятельностью следует понимать коллективные действия международных организаций и государств политического, экономического, военного и иного характера, осуществляемые после возникновения конфликта и в соответствии с нормами и принципами международного права, нацеленные на разрешение международных споров, предотвращение и прекращение вооруженных конфликтов преимущественно мирными способами для устранения угрозы международному миру. Эти действия могут также включать посредническую деятельность, действия по примирению конфликтующих сторон, переговоры, дипломатическую изоляцию и санкции, а также гуманитарное реагирование.
Следует отдельно подчеркнуть, что в 1960-е годы был введен уточняющий термин «операции по поддержанию мира». Это акции, предпринимаемые с санкции Совета Безопасности ООН или ее Генеральной Ассамблеи, проводимые с помощью подобранного на международной основе военного персонала и преследующие цель прекращения или предотвращения военных столкновений, разъединения воюющих сторон или наблюдения за соблюдением условий мира, прекращения огня.
В связи с этим законодатель выделяет понятие технической помощи в рамках гуманитарного взаимодействия по урегулированию кризисных ситуаций. Этот вид безвозмездной помощи (содействия) предоставляется в целях оказания поддержки в осуществлении экономических и социальных реформ и осуществления разоружения путем проведения конверсии, утилизации вооружения и военной техники, проведения радиационно-экологических мероприятий по обращению с радиоактивными отходами, отработанным ядерным топливом и другими ядерными материалами, ранее накопленными и (или) образующимися при эксплуатации и выводе из нее объектов мирного и военного использования атомной энергии, а также путем проведения исследований, обучения, обмена специалистами, аспирантами и студентами, передачи опыта и технологий, поставок оборудования и других материально-технических средств. При этом техническая помощь (содействие) предоставляется только по проектам и программам, которые зарегистрированы в порядке, установленном Правительством РФ.
Сравнительно-правовой анализ содержания понятий «техническая помощь» и «гуманитарная помощь» позволяет выделить следующие различия.
- Цели оказания помощи названных видов регламентированы законодателем в определениях понятий. Так, в качестве цели технической помощи названо оказание поддержки в осуществлении экономической, социальной реформ, а также разоружения. Гуманитарная помощь направлена на оказание медицинской, социальной помощи, ликвидацию последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных происшествий [3].
- Состав грузов гуманитарной и технической помощи отличается в силу различных целей их использования. Грузы технической помощи состоят преимущественно из оборудования и иных вспомогательных средств для его использования, а гуманитарная помощь включает наиболее широкий перечень форм, в которых она может быть оказана.
- К технической помощи (содействию) не могут относиться средства, товары, предоставляемые донорами - физическими лицами, финансируемые ими работы и услуги. Оказание гуманитарной помощи Российской Федерации иностранным физическим лицом допускается.
- Получателями гуманитарной помощи могут выступать Российская Федерация, субъекты РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления, юридические и физические лица. Получателями технической помощи могут быть федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, юридические и физические лица. Получатели технической помощи четко конкретизированы в законодательстве, что сужает круг субъектов, имеющих возможность получать грузы, относящиеся к технической помощи. В качестве получателей гуманитарной помощи определен более широкий круг субъектов, который устанавливается решением уполномоченных органов.
- В процессе оформления технической и гуманитарной помощи имеются некоторые различия (перечень документов, сроки рассмотрения, наличие зарегистрированного проекта для технической помощи), которые обозначают срочный характер грузов, относимых к гуманитарной помощи.
Учитывая приведенные различия, можно отметить, что особенности гуманитарной помощи состоят преимущественно в расширенном круге доноров, в целях и обстоятельствах, при которых она оказывается, в срочности ее поставок и составе предоставляемых товаров.
Раскрывая юридическое наполнение категории «гуманитарная помощь», следует отметить, что она обладает определенными финансово-правовыми характеристиками, хотя бы потому, что имеет стоимостные параметры, а также отражается в бюджете государства. Финансово-правовая характеристика гуманитарной помощи наделяет рассматриваемую дефиницию особой денежной спецификой, опосредующей существование экономических отношений, участвуя в которых, государство использует финансовые механизмы в целях выполнения возложенных на него социальных задач. Соответственно, социальные задачи государства при оказании гуманитарной помощи направлены на оказание медицинской и социальной помощи отдельным категориям лиц, а также ликвидацию последствий различных чрезвычайных происшествий. Их достижение реализуется посредством образования, распределения и использования публичных денежных фондов.
Представляется логичным соотнести гуманитарную помощь, а точнее сопровождающее ее оказание движение финансовых ресурсов, с финансово-правовой категорией «бюджет». В науке финансового права сложились позиции, определяющие природу бюджета. Так, рассматривая бюджет в материальном аспекте, следует представлять его в виде централизованного денежного фонда. Бюджет как правовая категория рассматривается как юридически выраженный акт в форме закона, отображающий основной финансовый план государства. С юридической позиции бюджет следует рассматривать в качестве правового акта, представляющего собой основной финансовый план, раскрывающий процессы образования, распределения и использования централизованного денежного фонда государственного или муниципального образования. В качестве экономической категории бюджет представлен совокупностью экономических (денежных) отношений. В экономической науке бюджет рассматривается как мощный инструмент, «который может и должен быть источником социально-экономического развития в России».
Понятие «бюджет» содержится в ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (далее - БК РФ), которое раскрывается как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [4]. Следует отметить, что управление бюджетными средствами реализуется в рамках бюджетирования, представляющего собой процесс, суть которого сводится к распределению «бюджетных ресурсов между администраторами бюджетных средств и реализуемыми ими бюджетными программами с учетом или в прямой зависимости от достижения конкретных результатов в соответствии со среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах прогнозируемых на долгосрочную перспективу объемов бюджетных ресурсов». При этом содержание бюджета раскрывается при рассмотрении состава доходов и расходов на установленный законодательно период.
Согласно ст. 6 БК РФ под расходами бюджета законодатель подразумевает денежные средства, которые выплачиваются из бюджета, за исключением средств - источников финансирования дефицита бюджета. Доходы рассматриваются в виде денежных средств, поступающих в бюджет, за исключением средств - источников финансирования дефицита бюджета. Данные определения предопределяют исключительную денежную природу доходов и расходов бюджета. В науке доходы бюджета характеризуются безвозмездностью и безвозвратностью поступлений, а также имеют следующие особенности:
- являются собственностью государства (муниципального образования), представленной в виде централизованного фонда денежных средств;
- выступают регулятором общественных отношений экономической направленности в области образования, распределения и использования денежных фондов при выполнении функций соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления;
- направлены на удовлетворение интересов, потребностей общества, а также на обеспечение его социально-экономического развития;
- их состав четко регламентирован;
- выделение бюджетных ресурсов подразумевает достижение определенных целей, в том числе при оказании гуманитарной помощи, и характеризуется результативностью бюджетирования.
В качестве дохода бюджета гуманитарная помощь может быть представлена в случае ее передачи иностранными донорами государственным и муниципальным учреждениям и организациям, а также органам исполнительной власти федерального и регионального уровней для обеспечения финансового покрытия их нужд. В данной ситуации государство экономит средства бюджета, предназначенные для выделения на цели нуждающихся в помощи, удовлетворенные сторонними донорами. С учетом данной позиции гуманитарная помощь может рассматриваться в качестве сэкономленных государственных расходов. Гуманитарная помощь рассматривается в качестве дохода бюджетной системы в других странах.
Каждое из приведенных определений гуманитарной помощи отражает специфику нормативно-правового акта, в котором оно содержится. При этом данные понятия характеризуют гуманитарное содействие как безвозмездное, оказываемое в идентичных условиях и предназначенное для определенных целей, исходящее от иностранных доноров для получателей. Поэтому представляется целесообразным унифицировать данные понятия гуманитарной помощи. Дефиниция «гуманитарная помощь» неразрывно связана с целями ее оказания, а также основополагающими началами, на которых оно основано. В законодательстве определены следующие цели оказания гуманитарной помощи:
- достижение стратегической стабильности и равноправного стратегического партнерства, развитие международного сотрудничества в области гуманитарного обмена;
- укрепление международной безопасности;
- осуществление поддержки соотечественников за рубежом;
- обеспечение выживания максимального количества пострадавших;
- сохранение здоровья пострадавших;
- восстановление экономической самостоятельности всех групп населения и работы служб жизнеобеспечения в кратчайшие сроки в результате чрезвычайных ситуаций;
- возобновление пострадавшей инфраструктуры;
- возрождение экономической деятельности.
В нормах международного и российского законодательства содержатся положения, выражающие особенности данного содействия, отмечаются его отличительные черты по сравнению с иными смежными понятиями, в частности финансово-правовой направленности. Поэтому правомерно поставить вопрос об уточнении существующих дефиниций и нормативном закреплении новых понятий и определений в сфере гуманитарного взаимодействия.
1. Федеральный закон от 04.05.1999 № 95-ФЗ (ред. от 24.11.2008) «О безвозмездной помощи (содействии) Российской Федерации и внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации о налогах и об установлении льгот по платежам в государственные внебюджетные фонды в связи с осуществлением безвозмездной помощи (содействия) Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 03.05.1999, № 18, ст. 2221.
2. Постановление Правительства РФ от 04.12.1999 № 1335 (ред. от 29.12.2008) «Об утверждении Порядка оказания гуманитарной помощи (содействия) Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 13.12.1999, № 50, ст. 6221.
3. Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 08.04.2013, № 14, ст. 1652.
4. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998, № 31, ст. 3823.
