с 01.01.2011 по настоящее время
Волгоград, Волгоградская область, Россия
Волгоград, Волгоградская область, Россия
ВАК 12.00.01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
ВАК 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
ВАК 12.00.14 Административное право; административный процесс
УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.16 Муниципальное право
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 67 Право. Юридические науки
ББК 60 Общественные науки в целом
В представленной статье проведено исследование эволюции закрепления в российском законодательстве института муниципальной службы, а также осуществлен сравнительный анализ объективного и субъективного толкований указанной категории.Автором проанализирована взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы, на основании чего сделан вывод о возможности закрепления в законодательстве понятия «публичная служба». Также намечены пути дальнейшего развития института муниципальной службы в условиях влияния цифрового общества с учетом национальной программы «Цифровая экономика России».
муниципальная служба, местное самоуправление, государственная служба, правовой статус, публичная служба
Категория «муниципальная служба» предстает в многоаспектном виде: это и профессиональная деятельность граждан, и сложный социально-организационный институт публично-правовой власти, и одна из основ местного самоуправления – совокупность определенных общественных отношений.
Эволюция терминологического аппарата института муниципальной службы в Российской Федерации
Стоит отметить, что категория «муниципальная служба» появилась сравнительно недавно. До конца XX в. и законодатель, и ученые практически не использовали это понятие. Несмотря на это зачатки регулирования правовых оснований муниципальной службы возникли во второй половине XIX в. в рамках крупнейших преобразований отечественной государственно-правовой системы. В течениеXX в. до момента прекращениясуществования Советского Союза, самоуправление имело характер социалистического, и представлялось как социальный феномен, охватывающий все сферы жизни общества.
Новый этап в развитии российского самоуправления начался с момента принятия Закона СССР от 09.04.1990 № 1417-1 «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Указанный Закон впервые закрепил понятие «местное самоуправление» в правовой науке и политической практике, что послужило причиной активного переосмысления соответствующих теоретических концепций. Ранее термины «муниципалитет», «местное самоуправление» и сопутствующие им употреблялись только в обзорной литературе по правовым реалиям зарубежных стран. Соответствующие правовые категории, а также научные концепции ником образом не касались термина «муниципальная служба». Несмотря на то, что данной категории в публичном дискурсе не присутствовало, концепция муниципальной службы подменялась иными видами публичной службы, как правило, государственной, отраженной в правовых реалиях дореволюционной и советской России. Данный вид службы пронизывал всю иерархию органов государственной власти вплоть до самых низовых – местных советов и исполнительных комитетов (в советский период развития).
Связь государственной гражданской службы и муниципальной службы
И только Конституция Российской Федерации 1993 года в главе 8 кардинальным образом изменила систему правоотношений в сфере строения органов управления, а следовательно и природу публично-служебных отношений. В основном законе страны наконец был закреплен институт местного самоуправления, несмотря на то, что к тому моменту уже 2 года действовал Закон РСФСР «О местном самоуправлении». Однако, наложение новых реалий построения качественно отличной муниципальной системы на старую советскую систему управления, по сути, не давало толчка к окончательному утверждению системы муниципалитетов, а следовательно и системы муниципальной службы, отличной от государственной службы.
Стоит отметить, что обобщающим для этих категорий стало понятие – публичная служба (или служба в публичных органах управления). Это, в свою очередь, подчеркивало и различие, и единство этих дефиниций, необходимое для слаженного и единообразного управления общественными и государственными процессами. Одним из первых предложил соответствующее разделение видов служебной деятельности на публичную и частную Ю.Н. Старилов. По его мнению, публичная служба должна включать профессиональную деятельность различных субъектов публичного права на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях, поскольку несмотря на различия между государственной и муниципальной службой их объединяют задачи, функции, виды управления и правовые источники. И в настоящее время данной теории уделяется повышенное внимание в правовой науке, авторы полагают, что в силу публичного функционирования власти следует придать законодательно закрепленный статус понятию публичной службы.
Впоследствии был принят Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", который оформил базис для построения муниципальной службы в РФ, были сформулированы основные понятия, выстроены принципы. По состоянию на конец 90-х гг. XX в. для России данный институт был все еще в новинку, потому это время можно охарактеризовать как, по сути, правовое зарождение муниципальной службы, которое было отмечено несовершенством текущего законодательства и коллизионными ситуациями между нормативными правовыми актами федерального центра и регионов относительно дефиниции «муниципальная служба».
В законодательстве некоторых регионов отмечалось включение в нормативно-правовые акты понятий муниципальной службы более широких по наполнению, чем в федеральном законе 1998 г. Кроме того, в полном противоречии с Конституцией в региональных нормах муниципальная служба включалась в состав государственной. Этому вторило и складывавшаяся на тот момент, аналогичная позицию в науке, не вычленявшая государственную службу из муниципальной. Наглядным примером является позиция Куликова В.В., полагавшего, что смысл в разграничении муниципальной игосударственной службы отсутствует, данные институты в полном объеме идентичны, а значит и органы местного самоуправления включены, как составная часть, в систему государственного управления.
Также наличествует и смешанный, но вместе с тем более цельный, исходя из классификационных критериев, подход, к примеру, у В.М. Манохина. В.М. Манохин, выделяя такие разновидностикак государственная и негосударственная служба, относил ко второй категории, наряду со службой в государственных предприятиях и учреждениях (если последние не имеют статуса государственного органа), службой в органах управления в системе кооперативных организаций, а также службой в аппарате объединений граждан, политических партий, в том числе и муниципальную службу, характеризуя ее как самую объемнуюиз перечисленных. Все виды негосударственной службы В.М. Манохин предлагал объединить вединую категорию «гражданская служба». Таким образом, по данной классификации муниципальная служба считалась разновидностью гражданской службы.
В текущих правовых реалиях базовым нормативно-правовым актом, который устанавливает устройство и основы функциоинирования муниципальной службы является Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Следом за выделением муниципальной службы как обособленной категории в правовую ткань вошло понятие «муниципальные служащие» как субъекты, занимающие должности в органах местного самоуправления. В силу законодательства, как было сказано выше, муниципальные служащие также являются отдельной категорией служащих с отдельными аспектами правового установления их статуса.
Объективный и субъективный смыслы определения «муниципальная служба»
В данном институте точкой отсчета является дефиниция муниципальной службы. В научном дискурсе в сфере муниципального права оформилось два определения муниципальной службы – в объективном и субъективном смыслах.
В объективном смысле под муниципальной службой понимается особый комплексный правовой институт, нормы которого регулируют общественные отношения, возникающие в процессе поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения. Так, согласно Шугриной Е.С. муниципальная служба представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с зачислением на должность, поощрением, прохождением службы, отставкой и т.д.
Субъективный разрез категории «муниципальная служба» закреплен в законодательстве в ст. 2 ФЗ о Муниципальной службе. Следует отметить, что в закон перешло и неясное раскрытие понятие службы, которое ранее проявилось в ФЗ «О системе государственной службы». Речь идет о стилистически не до конца корректном определении службы через «служебную деятельность», таким образом законодатель создает частичную рекурсию в рамках одной нормы, предлагая всем интересующимся истинным определением «службы» обратиться к толковым словарям. Еще одна характерная черта, объединяющая эти законы – это привязка данного вида деятельности к такому явлению как «должность». Тем самым законодатель обозначает первичность конкретной муниципальной и любой другой публичной должности при прохождении службы. Потому что именно наличие или отсутствие должностей определяет сам факт того, будет ли осуществляться служебная деятельность. Сами же должности созданы для реализации функций и полномочий муниципального образования и муниципального органа или муниципальной должности. Законодательное и смежные с ним определения получили свое распространение в научной и учебной литературе, поскольку удобство легальной дефиниции состоит в том, что задача исследователя теперь заключается в толковании существующих положений, но не в воспроизводстве новых, подчас сильно отличающихся. Вместе с тем, отмеченные недостатки определения приводят к тому, что исследователи продолжают научные изыскания в данной сфере, что обогащает понимание процессов в сфере муниципальной службы.
Что касается нормативных правовых актов субъектов РФ о муниципальной службе, то они, по большей части, содержат отсылочные нормы на федеральное законодательство.
Основной причиной толкования исследуемого понятия как в объективном, так и в субъективном смыслах является взаимодействие этих двух сторон единого явления, вне взаимного функционирования которых не может существовать и воплощаться на практике возведенная в закон воля.
Муниципальная служба в объективном смысле, подверженная процедуре толкования, предстает как следствие нормативного подхода к существующему институту. В соответствующем подходе делается упор на сущеностные характеристики и функциональный бэкграунд муниципальной службы и исходящие из этого особенности.
В субъективном ракурсе раскрывается именно характеристика деятельности муниципального аппарата и составляющих его кадровых элементов – лиц, замещающих муниципальные должности, которые осуществляют свои полномочия.
Дискуссия
Еще в 2001 году председатель комитета по вопросам местного самоуправления Государственной Думы РФ Владимир Мокрый высказался о том, что «конкретизация конституционного статуса органов местного самоуправления, а также их должностных лиц, является одним из направлений реформы всего комплекса законодательства в области местного самоуправления, которая способна решить многие проблемные ситуации в данной сфере». Именно поэтому представляется, что дальнейшее продолжение исследования института муниципальной службы возможно в следующих направлениях.
Во-первых, коренным образом сущностное наполнение категории «муниципальная служба» может измениться в случае размытия границ между государственной и муниципальной службами путем введения уже законодательной дефиниции «публичная служба». Это происходит в русле сближения государственных и муниципальных институций и, как некоторыми отмечается, потери местным самоуправлением своей самостоятельности. Как уже было обозначено в начале статьи, любые тенденции, затрагивающие местное самоуправление, тут же отражаются и на его составных элементах, в том числе и на муниципальной службе.
Обоснование данных процессов отсылает нас к нормативным установлениям Конституции РФ, согласно которым единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления.
В силу того, абсолютно любое управление (как государственное, так и муниципальное) осуществляется от имени народа, то подразумевается, что осуществление полномочий органами и должностными лицами любого уровня отражает волю населения. Таким образом, деятельность как органа государственной власти, так и органа местного самоуправления преследует одни и те же цели и возможно, какие-либо из публично-правовых институтов могут нуждаться в некотором правовом упрощении. К такому упрощению может относиться унификация служебной деятельности в рамках категории «публичная служба» вместо государственной и муниципальной.
Конституционный Суд РФ своим Определением установил те же гарантии для муниципального служащего, которыми наделены государственные служащие в силу схожего характера и направленности деятельности.
Во-вторых, под влиянием процесса цифровизации. Существующие на сегодняшний день телекоммуникационные и информационные технологии вносят существенные изменения в развитие общественных взаимоотношений, пределы свободного пользования субъектами своими правами, вместе с тем расширяя ряд обязанностей и оказывая решающее воздействие на трансформацию правовых институтов. Современная сеть Интернет является достаточно динамично развивающимся организмом, быстро реагирующим на текущее состояние развития различных сфер общества, что объясняется наличием возможности сверхоперативного обновления размещенной информации. Однако, подобный технический потенциал рождает и весомый ряд неурегулированных аспектов в правовых отношениях субъектов.
Представляется, что обращение к мировому опыту при трансформации отечественных юридических конструкций, а также введении новых для российского права категорий позволит провести данные процессы наиболее результативно. Разумеется, привнесение юридических концепций, разработанных иностранными авторами и применяемыми в иностранных государствах должно происходить с учетом особенностей развития той или иной страны, в том числе и с адаптацией под российские юридические реалии и традиции. Рассматривая эволюцию юридических конструкций под влиянием цифрового общества в ныне существующей законодательной сфере, представляется необходимым обратиться к Паспорту национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденному президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам протоколом от 24.12.2018 № 16. Им установлены механизмы внедрения цифровых технологий и платформенных решений в сферах государственного управления и оказания государственных услуг.
Следует отметить, что нормативное описание цифровых процессов должно происходить одновременно с фактическим развитием цифровых институтов, поскольку, как справедливо отмечает К. М. Беликова, недостаток эффективного правового обеспечения цифровой экономики может привести к тому, что ее потенциал не будет задействован в должной мере.
1. О муниципальной службе в Российской Федерации:Федер.закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Российская газета. 2007. 07 марта.№ 47.
2. Проблемы совершенствования муниципальной службы в России/ С.Н. Братановский, А.Е. Епифанов, В.А. Санеев. 3-е изд., перераб. и доп. Саратов, 2008. 189 с.
3. Постовой Н.В. Муниципальное право России / Н.В. Постовой, В.В. Таболин, Н.Н. Черногор.3-е изд., перераб. и доп. М., 2015. 448 с.
4. История государственного управления России: Учебник / Отв. ред. В. Г. Игнатов. Ростов-на-Дону: Феникс, 2010. 608 с.
5. Токоякова Т. Е. Становление муниципальной службы в России// Право: история, теория, практика: материалы III Междунар. науч. конф. (г. Санкт-Петербург, июль 2015 г.). СПб.: Свое издательство, 2015. С. 45-48.
6. Конституция Российской Федерации от 25 дек. 1993 г. // Российская газета. 2009. 21 янв.
7. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование). дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.02 Воронеж, 1996. 478 c.
8. Коновалов В. А. Публичная служба в Российской Федерации: к вопросу определения содержания и роли в системе государственного аппарата // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2014. Том 14. № 1. С. 86-90.
9. Казаков С. А. Организационно-правовые аспекты муниципальной службы в субъектах Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. Саратов, 2004. 212 с.
10. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. № 11. С. 13-17.
11. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1997. 296 с.
12. Муравченко В. Б. Понятийно-категориальный аппарат института муниципальной службы // Право и экономика. 2012. № 2 (288). С. 64-67.
13. Шугрина Е. С. Муниципальное право Российской Федерации М., 2007. 672 с.
14. Елисеева И. В. Дуализм категории «муниципальная служба»// Legal Concept = Pravovaya paradigma. 2019, Vol. 18, No. 3С. 76-83.
15. Проблемы законодательства в области местного самоуправления: Стенограмма парламентских слушаний 19 января 2001 года. //Местное право. 2001. №2-3. С. 10
16. По запросу Люберецкого городского суда Московской области о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 20.1 Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" и подпункта 4 пункта 3 статьи 41 Закона Московской области "О муниципальных должностях и муниципальной службе в Московской области: Определение Конституционного Суда РФ от 8 февр. 2001. -№ 45-О [Электронный ресурс] // Информационно-правовой портал «Гарант.ру». URL: http://base.garant.ru/5128502/ (дата обращения: 26.11.2018 г.).
17. Елисеева И. В. Трансформация понятийно-категориального аппарата института муниципальной службы в России и зарубежных странах под влиянием цифрового общества // Научно-методический электронный журнал «Концепт». 2019. № 9 (сентябрь). С. 69-77.
18. Паспорт национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» (утв. президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 № 16) [Электронный ресурс] // Официальный сайт компании «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_319432/ (дата обращения: 29.06.2019 г.).
19. Беликова К. М. Особенности правового регулирования цифровой интеллектуальной экономики // Закон и право. 2018. № 8. С. 26-30.
