с 01.01.2020 по настоящее время
Москва, г. Москва и Московская область, Россия
ВАК 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
ВАК 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
ВАК 12.00.14 Административное право; административный процесс
УДК 34 Право. Юридические науки
ГРНТИ 10.09 История государства и права
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ОКСО 40.05.02 Правоохранительная деятельность
ОКСО 46.03.01 История
ББК 67 Право. Юридические науки
ББК 60 Общественные науки в целом
Развитие органов государственной власти для историков и теоретиков права представляет большой интерес, так как время позволяет упразднить не эффективное учреждение или реформировать его с учетом сложившихся тенденций. В статье предпринят анализ нормативных правовых актов периода с 1711 г. по 1725 г., что позволило охарактеризовать компетенцию Правительствующего Сенат и сформулировать вывод о продолжавшемся его организационном оформлении на протяжении периода царствования Петра I.
Правительствующий Сенат, Петр I, абсолютная монархия, компетенция
В 1682 г. главой государства стал Петр I. В силу того, что он занял престол в довольно юном возрасте, активные преобразования в государственном аппарате начнутся позднее, но внесут коррективы в систему организации власти.
Боярская Дума в XVIII в. постепенно утрачивает свои полномочия. Занятие мест в этом учреждении напрямую зависело от родовитости, нежели от профессиональных качеств. Ликвидация Думы была обусловлена требованиями времени. Петр I часто отлучался из страны по различным причинам: участие в военных действиях, решение вопросов внешней политики и т.д. Кто же руководил государством в период его отсутствия? Изначально это были отдельные приближенные к царю лица, но 22 февраля 1711 г. для управления учреждался Правительствующий Сенат [1, с. 627].
Проводя параллели между такими преобразованиями в период правления Петра I, как образование Сената и новых отраслевых учреждений, пришедших на смену приказам, можно выделить общую черту – коллегиальность управления. Так, это положение отражено в Указе от 4 апреля 1714 г., например, для решения секретного дела в Сенате необходимо присутствие нескольких персон, «а именно не меньше трех» [2, с. 94]. Коллегиальное разрешение вопросов позволяло исключить произвол со стороны отдельного чиновника.
Указ от 22 февраля 1711 г. содержал поименный список девяти сенаторов [1, с. 627]. Они, как и военнослужащие были обязаны приносить присягу на верность «государю и государству», текст которой был специально разработан [1, с. 643]. Ежедневно один из сенаторов должен был присутствовать в учреждении для подписания указов [2, с. 97].
В соответствии с Указом от 12 января 1722 г. перечень должностных лиц Сената был расширен за счет введения должностей Генерал-прокурора, Обер-прокурора, Рекетмейстера, Экзекутора и Герольдмейстера. Особо отмечаем должности генерал и обер-прокуроров, так как в коллегии учреждались прокуроры. Указанный выше нормативный правовой акт обозначил случаи присутствия на заседании только отдельных лиц, возглавлявших Военную коллегию, Коллегию иностранных дел, Берг-коллегию [3, с. 479]. Вместе с тем, согласно Указу от 16 мая 1722 г. в состав Сената были введены президенты коллегий [3, с. 684]. Представляется не корректным вхождение в его состав президентов отраслевых ведомств в силу того, что о деятельности вверенного учреждения сообщалось напрямую в Сенат.
Генерал-прокурор стал «оком государевым». Введение этой должности указало на поднадзорность деятельности Сената. Изначально за порядком делопроизводства и заседаний наблюдал генерал-ревизор. В отличие от последнего у генерал-прокурора был больший объем полномочий. В частности, он мог наложить вето на решение Сената и следил за исполнением его указов, передавал Сенату волю главы государства и последнему сообщал о делах в подведомственном учреждении.
Указ от 22 февраля 1711 г. не закреплял характер деятельности исследуемого органа власти: временный или постоянный, что является предметом споров до настоящего времени [4, с. 647; 5, с. 11; 6, с. 196]. В.О. Ключевский [7, с. 703], А.Д. Градовский [8, с. 119], Э.Н. Берендтс [9, с. 46] в своих работах в качестве основной причины учреждения Сената отмечали необходимость осуществления управления во время отсутствия главы государства. Иного мнения придерживается Д.В. Соколов. Он указывает, что Сенат являлся постоянно действующим органом и создавал условия для эффективного управления государством в условиях реформирования государственного управления, проводимого Петром I [6, с. 196].
Примечательно, что компетенция нового учреждения в вышеприведенном нормативном правовом акте указывалась довольно кратко – «во время отсутствия главы государства в стране управление осуществляется Правительствующим Сенатом». Отсутствие четких формулировок его полномочий в Указе от 22 февраля 1711 г. является основанием для дискуссий в научной среде. Данный нормативный правовой акт установил, что исследуемое учреждение занимается управлением и его сферы раскрыты в Указе от 2 марта 1711 г. «О поручении Правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслях государственного хозяйства» [1, с. 643]. Таким образом, компетенция нового учреждения была обширна на момент его образования.
Помимо указания на полномочия, документ вводил должности фискалов. Указ от 5 марта 1711 г. «О порядке заседаний и делопроизводств в Правительствующем Сенате, и о должности обер-фискала» [1, с. 643] устанавливал положение, согласно которому указы должны быть подписаны всеми членами Сената и определил функции фискалов. Они заключались в тайном надзоре в целях выявления неправого суда, нарушений при сборе в казну и других фактов. Устанавливая такие факты, обер-фискал вправе был требовать представления виновного лица на заседании Сената в целях его уличения. В случае подтверждения противоправного поведения, половина штрафа поступала в казну, вторая – самому фискалу. Обер-фискалу подчинялись провинциальные фискалы, «которые еще под собою несколько нижних имеют».
В связи с недостаточно четкой правовой регламентацией деятельности и полномочий обер-фискала, у лиц, замещавших эту должность, возникали вопросы, требовавшие разъяснения. Например, обер-фискал Былинский обратился к Сенату, который рассмотрел его докладные пункты и вынес резолюции по каждому вопросу [1, с. 726].
Для разрешения вопросов по управлению губерниями был издан Указ от 16 марта 1711 г. «О должности Коммисаров определенных от Губерний при Сенате, и о присылке тех из них, которые не явились», он определил компетенцию должностного лица. Коммисар находится всегда безотлучно «в Канцелярии Правительствующего Сената, для принятия Его Великого Государя указов, и для вопроса о нужных тех Губерний делах» [1, с. 649]. Также он доставлял лично или через нарочную почту губернатору грамоты от главы государства. Ответы на них коммисар подавал в Канцелярию Сената. Последняя была разделена на столы в соответствии с Указом от 27 марта 1711 г. [1, с. 652]: стол секретный, приказной стол, губернские повытья столами, разрядный стол. При канцелярии приписывалось быть сторожам из драгун или солдат в целях осуществления скорых и нужных посылок. 29 мая 1713 г. компетенция секретного стола была расширена за счет передачи в его ведение дел иноземческих и Строгоновых за исключением городских товаров [2, с. 35]. Ей же 29 ноября 1713 г. были переданы дела Поместного приказа [2, с. 72].
Приказы как отраслевые учреждения управления подвергались постепенному реформированию. Компетенция отдельных переходила к Сенату или другим ведомствам, например: Указ от 12 августа 1712 г. «О введении Поместного Приказа в Сенат и о передаче дел по набору рекрутов и рабочих людей Московской Губернской Канцелярии» [1, с. 857], Указ от 13 апреля 1711 г. «Об уничтожении Казенного приказа и о передаче дел онаго в приказ Большой казны» [1, с. 662], Указ от 13 апреля 1711 г. «Об уничтожении Ямского приказа, с назначением одного стола ямских дел под ведомством управителя Московской Губернии» [1, с. 668].
Сфера деятельности Сената обширна, помимо выше обозначенного она включала:
- Правосудие. Так, Сенат указывал вешать воров и разбойников в местах, где были пойманы [1, с. 695] и розыск и преследование воров, разбойников и их сообщников должно производиться беспрепятственно по всем губерниям [1, с. 745]. Государством поощрялось доносительство на фальшивомонетчиков и устанавливалось наказание их укрывателей [1, с. 741].
- Устройство государственных доходов. 23 апреля 1711 г. сенатским указом была учреждена Купеческая палата для покупки в казну золота и серебра и меди и обмена старых денег на деланные монеты [1, с. 666]. Уже 2 мая 1711 г. она была переведена на Денежный серебряный двор и ей было отпущено 100 000 рублей на покупку серебра [1, с. 676]. Доходная часть бюджета формируется за счет сбора различных налогов и пошлин. Сведения о них доставлялись в Сенат, о чем свидетельствует Указ от 1 июня 1711 г. «О доставлении в Сенат ежемесячных ведомостей о питейной продаже и таможенной пошлине» [1, с. 690].
- Разрешение торговых дел. Так, Указ от 27 июля 1711 г. вводил обязанность доставления в Правительствующий Сенат ведомостей, содержащих сведения о количестве приходящих к городу Архангельску кораблей и привозимых на них товаров [1, с. 720]. Вопрос регулирования продажи отдельных товаров относился к ведению исследуемого учреждения. 13 мая 1712 г. в Москве произошел пожар, в целях избегания спекулирования ценами Сенат запретил продажу леса в городе по случаю пожарного разорения выше цен, бывших до этого чрезвычайного обстоятельства [1, с. 837].
- Решение вопросов рекрутского набора. Создание Сената было связано с отъездом Петра I на войну с Турцией и одним из первых актов, изданных новым учреждением, стал Указ от 1 марта 1711 г. «О наборе из дворовых людей по случаю войны с Турцией, из двух третьего человека в рекруты» [1, с. 640]. В дальнейшем сенатскими указами объявлялся «сбор со всего государства рекрутов» [2, с. 18].
- Эмиссионные полномочия отражены в Указах от 11 мая 1711 г. «О делании впредь до указа, вместо мелкой, крупной монеты разных сортов» [1, с. 677] и от 28 марта 1712 г. «О делании медных копеек по прежнему» [1, с. 821].
- Борьба с распространением инфекционных заболеваний. Так, в городах Киевской губернии учреждались заставы в целях предосторожности от моровой язвы продолжающейся в Чернигове [1, с. 729], в городе Нежин [1, с. 746] и в Константинополе [1, с. 856]. Указ от 16 марта 1711 г. определил, что в таких заставах могут находиться отставные дворяне, которые за старостью и увечьем по наряду на службе быть невозможно [1, с. 649].
- Установление ответственности за совершение противоправного деяния. Данное полномочие напрямую взаимосвязано с установлением определенных ограничений. Так, Указ от 20 ноября 1712 г., за нарушение запрета рубить толстый сосновый лес в уездах Новгородском, Старорусском, Луцком и Торопецком, предписывал «виновным чинить жестокое наказание и ссылать на каторгу в вечную работу; а у помещиков, которые то учинят, поместья и вотчины и животы брать на Государя» [1, с. 875]; в случае установления фактов продажи леса выше цен, бывших по 13 мая 1713 г. необходимо было сообщать в канцелярию Сената и в отношении виновных (надсмотрщиков и продавцов) «должно быть учинено наказание и взят штраф немалый» [1, с. 837].
Для определения места и роли Правительствующего Сената в государственном аппарате проанализируем Указ от 2 марта 1711 г. «О власти и ответственности Сената» [1, с. 642]. В тексте источника отмечается, необходимость исполнения указов Сената, как указов главы государства, в противном случае лицо может быть привлечено к ответственности, вплоть до смертной казни. Следовательно, на время отсутствия монарха в стране, Правительствующий Сенат является высшим органом власти. Примечательно, при выявлении факта, что «…Сенат, через свое ныне пред Богом принесенное обещание, неправедно поступят в каком партикулярном деле…» следует об этом молчать до возвращения монарха [1, с. 643]. По прибытии в страну главы государства Сенат был обязан прибыть к нему в Нарву или где Его Царское Величество обратиться будет с полными ведомостями, что по данным вам указам сделано и чего не делано» [1, с. 772]. Несмотря на проводимое равенство между указами Сената и монарха, указанное учреждение не ограничивало его и было ему подотчетно. Вместе с тем, Сенат занимал более высокое положение к государственной структуре, нежели губернаторы. Об этом свидетельствуют Указы от 15 февраля 1712 г. «О взыскании с губернаторов штрафа, если они, по трем Сенатским указам, данных им предписаний не исполнят» [1, с. 804] и от 29 февраля 1712 г. «О запрещении губернаторам налагать подати без ведома Правительствующего Сената» [1, с. 809]. Сенат обязывал ежегодно губернии присылать в свою канцелярию деньги на ремонт лошадей [2, с. 27]. Также регулярно генерал-губернаторы и губернаторы направляли в Сенат отчеты о своей деятельности. В Указе от 28 февраля 1713 г. особо указывалось на недопустимость подписания таких документов дьяками или коммисарами [2, с. 87].
Как свидетельствует анализ первых лет существования Правительствующего Сената, это учреждение изначально не имело четко очерченной компетенции. Фактически она была всеобъемлющей, но не посягала на полномочия главы государства. Что касается структуры Сената, то она формировалась на протяжении всего правления Петра I, что подтверждают акты организационного характера, которые издавались по мере необходимости в период с 1711 г. по 1725 г.
Правительствующий Сенат в отличие от своего предшественника является совершенно новым органом. Царь и Боярская Дума совместно участвовали в управлении государством, что нашло отражение в первых фразах нормативных правовых актов – «царь указал, бояре приговорили». Место в Думе передавалось по наследству и повлиять на ее состав затруднительно. Членов Сената назначал сам Петр I. У монарха с Сенатом изначально были выстроены иные отношения, он был призван реализовывать волю главы государства и управлять страной в период его отсутствия, о чем регулярно перед ним отчитывался. Следовательно, не только прекращение созывов Земских Соборов, но и учреждение Правительствующего Сената указывает на переход от сословно-представительной монархии к абсолютизму.
В период функционирования Сената в царствование Петра I можно выделить два этапа с 1711 г. по 1721 г. и с 1721 г. по 1725 г. Рубежом выступает именно 1721 г., когда полномочия Сената ограничивались. Так, Император в Указе от 19 ноября 1721 г. предписал, без его подписи Сенат не может издавать «определения генеральные» [3, с. 456]. Таким образом, изначально, учрежденный для управления страной и постепенно формируемая его структура позволяли руководить органами государственной власти в отсутствие главы государства, проводить реформы государственного аппарата и укреплять абсолютную власть монарха.
1. Полное собрание законов Российской империи. Том IV.
2. Полное собрание законов Российской империи. Том V.
3. Полное собрание законов Российской империи. Том VI.
4. Белова Т.А. Реформа Сената 1711-1725 гг.: к постановке проблемы // Современные проблемы науки и образования, 2012. № 6.
5. Чекурда Е.А. Правительствующий Сенат в России в начале XVIII века: учреждение и первоначальная компетенция // Вестник Омского юридического института, 2011. № 4.
6. Соколов Д.В. Проблемы генезиса Правительствующего сената в России // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России, 2016. № 3.
7. Ключевский В.О. Русская история. Полный курс лекций. М., 2005.
8. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1876. Т. II.
9. Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913.
