Целью статьи является исследование конституционно-правовых проблем государственного контроля. Актуализируются проблемы обобщения теоретической базы содержания категории «контроль» как одной из эффективных форм осуществления социальной деятельности органов государственной власти; выявления основополагающих видов и приоритетов стратегии государственного контроля в Республике Казахстан, его места и роли в системе сдержек и противовесов, направленных на сохранение равновесия, баланса ветвей власти; исследования основных направлений и принципов конституционализации мер государственного контроля как способа обеспечения, с одной стороны, эффективности, с другой, модернизации государственного управления.
право, контроль, функция, закон, классификация, контрольные правоотношения.
В любой современной стране уровень и степень взаимодействия между государством и гражданским обществом тем выше, чем выше эффективность политики в сфере управления. Считается, что государственное управление успешно, если оно обеспечивает гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным.
Такое управление считается эффективным. В широком смысле категория «управление» нередко определяется, как функция органических систем, различной природы и сложности, обеспечивающая сохранение их структуры, поддержание внутреннего режима функционирования и реализацию программы [1].
По мнению некоторых исследователей, Конституция 1995 г. «окончательно установила в Казахстане президентскую республику со всеми вытекающими отсюда политическими последствиями. Здесь важным стало то, что, согласно новой Конституции, Президент, не являясь главой исполнительной власти, сохранил в отношении нее руководящую роль. Более того, Президент получил конституционные полномочия осуществлять согласование действий всех трех ветвей власти в стране» [2].
Безусловно, контрольно-надзорные функции — неотъемлемая часть механизма государственного управления [3, с. 242]. Ученые-юристы, рассматривая контроль в качестве организационно-правовой формы реализации государственной власти, главным его назначением считают обеспечение им проверки выполнения законов и иных нормативных правовых актов органами государства и устранение и недопущение отклонений, нарушений норм и правил, предусмотренных законодательством. При этом из спектра полномочий органов, наделенных правом проверки, следует выделить две основополагающие функции, вне которых суть и природа государственного контроля может быть сведена к нулю:
- контроль есть государственно-властная деятельность, выражающаяся в том, что контрольные органы дают подконтрольным объектам обязательные для исполнения указания и инструкции по устранению обнаруженных недостатков;
- право органов контроля инициировать вопрос о привлечении к ответственности лиц, виновных во вскрытых нарушениях, а также применять в ряде случаев меры государственного принуждения и, в частности, судебную ответственность.
Многоуровневая структура, случаи дублирования функций и размытости задач, стоящих перед государственными органами, иногда приводят к неупорядоченности в вопросах их ответственности и подотчетности. Случающиеся неоправданные пересмотры структуры государственных органов и уточнения их задач и функций иногда препятствуют развитию межведомственного взаимодействия и контроля.
Обязательными атрибутами современного правового государства выступают два вида контроля в управлении государством — демократический и государственный. Демократический контроль зиждется на деятельности общественных структур и организаций, нацеленных на защиту прав и интересов граждан от произвола, различного рода злоупотреблений, допускаемых органами власти. Он является имманентно присущим способом реализации независимости и суверенитета народа — единственного в стране, как гласит Конституция Республики Казахстан, источника государственной власти. Делегируя власть государственным органам, он вместе с тем осуществляет через общественные объединения и формирования контроль над исполнительными структурами государства.
В системе государственного управления контроль крайне необходим. Это становится очевидным не в меньшей мере и в наши дни, когда усилилась тенденция к возрастанию власти чиновников и мер государственного регулирования. Неадекватное порой исполнение функциональных обязанностей, несоблюдение требований закона, нечеткое, некомпетентное претворение государственных программ и проектов, самонадеянный выход за пределы правового поля и игнорирование его заглавных компонент, динамизация коррупционных деяний и др. встречаются на современном этапе сплошь и рядом. Данный фактор привел к осознанию необходимости активного применения государственного контроля вкупе с общественным.
Государственный контроль есть одна из фундаментальных основ развития государственности, что позволяет говорить о нем как о специфической подотрасли конституционного права и рассматривать в его контексте наиболее важных проблем данной сферы права, как конституционно-правовую категорию.
Достигается эффективность государственного контроля только в том случае, если правовой статус и деятельность контрольно-надзорных органов закреплены и конкретизированы в нормативных правовых актах, если эти органы представлены профессиональными, высококвалифицированными специалистами, способными обеспечить надлежащий уровень мониторинга и аудита. В странах, где высока планка государственного контроля, где действенна в высшей мере его позитивно преобразующая сила, там особо эффективна система государственного управления.
Следует отметить, что контрольная деятельность присуща многим органам государства. Однако своеобразие контрольных органов¬ заключается, прежде всего, в особенностях их правового положения. Контрольная власть, осуществляемая ими от имени органов государства, отличается, во-первых, от контрольной деятельности других органов, во-вторых, от ведомственного и иных форм специального, в том числе административного контроля. Основное отличие от данных форм контроля заключается в том, что институты контрольной власти имеют общегосударственный характер и занимают самостоятельное место. Они организационно обособлены от других ветвей власти.
Это обусловлено тем, что у любого государства наряду с задачами законодательствования, управления и правосудия есть универсальная контрольная функция, вытекающая из существа публичной государственной власти. Действительно, в концепции трех ветвей власти, в основе каждой из них лежит организационно-юридическая трансформация определенной функции государственной власти: та или иная ветвь власти находит свое выражение в определенном органе или системе однородных органов. То же самое относится и к задачам мониторинга, наблюдения, контроля, осуществляемым на общегосударственном уровне: их нельзя поручить известным ветвям власти, ибо контроль осуществляется за ними.
В Казахстане, как показывает практика, с разной степенью эффективности и конструктивности в действие приведены различные формы государственного контроля. Государственный контроль, представляя собой многоаспектное правовое явление, становится не только отражением, своего рода индикатором основных тенденций проводимых в стране политических и социально-экономических реформ, но и важным фактором повышения эффективности государственного управления. В этой связи Конституция устанавливает рамки полномочий для каждого вида государственных органов, за пределы которых они не вправе выходить, а также характер их взаимоотношений с другими органами власти [4, с. 202].
Доминантным в комплексе указанных форм, конечно, является президентский контроль, который по определению выступает не столько контролирующим, сколько координирующим, цементирующим в единую систему все институты государственного контроля в стране. Таковой статус президентского контроля предопределен, безусловно, нормами Конституции РК, согласно которой в компетенцию Президента входит, помимо других, обязанность обеспечивать «согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом» (ст. 40, п.3). Конституционный статус Президента позволяет, следовательно, находиться над тремя ветвями власти и координировать их деятельность в заданном политикой государства русле в равноудаленном от них формате. Подобная позиция Президента утверждена и в Конституционном законе от 26 декабря 1995 г. «О Президенте Республики Казахстан», в Конституционном законе «О внесении изменений и дополнений в некоторые конституционные законы Республики Казахстан по вопросам совершенствования законодательства в сфере деятельности Первого Президента Республики Казахстан — Лидера нации».
Действующая Конституция Республики Казахстан не содержит положения, касающиеся непосредственно государственного контроля. Этот факт, конечно, служит некоторым препятствием для его полноценной конституционно-правовой концептуализации и научной объективации, но, тем не менее, механизмы и рычаги его создания и регулирования заложены самой сутью системы государственного управления, и это позволяет нам отличать виды и пути реализации государственного контроля, а также определять пространство и степень, меру воздействия контрольных органов на состояние жизнедеятельности страны, выявлять способы его правового регулирования.
Очевидно, что подобного рода фрагментарность правовой регламентации деятельности институтов государственного контроля, отсутствие системного законодательного его обеспечения, ослабляющего уровень качественного мониторинга отражается существенным образом в ходе реализации контрольной деятельности и потому наиболее оптимальный выход из этой ситуации — принятие соответствующего законодательства, в контексте которого могли бы быть предусмотрены все виды, объекты, субъекты государственного контроля, методы их регуляции, в том числе и президентского контроля.
Как показывает анализ, существует два вида президентского контроля:
- непосредственный контроль Президента Республики Казахстан, который осуществляется в ходе реализации кадровой политики страны;
- президентский контроль через уполномоченные президентские органы, в состав которых входят Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции,
Администрация Президента Республики Казахстан, Генеральная Прокуратура Республики Казахстан, КНБ Республики Казахстан, Национальный Банк Республики Казахстан, Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета и др.
Самостоятельные в рамках своей компетенции, они подотчетны Президенту, и, осуществляя контрольные функции, безусловно, должны опираться на предопределяющие особое качество президентского контроля принципы — законности, объективности, независимости, системности и гласности.
Парламентский контроль, как известно, прерогатива деятельности органов законодательной ветви власти, а именно Парламента, его палат. Актуализированная в свое время такими мыслителями, как Дж. Локк, Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, Т. Гоббс, И. Кант и др., законодательная власть обрела действенную силу в наше время и активно влияет на современное государственное строительство, конституционный процесс. Посредством своего органа — Парламента — она осуществляет постоянный и активный надзор над всеми отраслями администрации, подчас подвергая жесткой и бескомпромиссной критике действия, методы работы правительства, отдельных его членов.
Анализ теории и практики парламентского контроля показывает наличие в целом двух основополагающих концептуальных установок в трактовке данного вида контроля: если одна из них, наиболее распространенная, постулирует парламентский контроль в качестве системы норм, направленных на регуляцию порядка проведения и проверки деятельности исполнительных органов, а также оценки этой деятельности с возможным применением санкций — вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.д., то другая, более категоричная, императивная, воспринимает его как комплекс мер, «позволяющий палатам Парламента составить мнение о деятельности правительства» и более того — «свергнуть его в случае несоответствия с проводимой политикой».
Но контрольная функция Парламента Республики Казахстан не выделена в отдельные статьи Конституции и соответствующих законов, что позволяет некоторым специалистам говорить об отсутствии в стране института парламентского контроля. Однако полное отрицание контрольной деятельности Парламента не совсем корректно и правомерно. В ряде его полномочий, как исключительных, так и самостоятельного ведения, содержатся элементы контрольного свойства. Эти элементы заключены в праве Парламента:
- утверждать республиканский бюджет и отчеты членов Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета о его исполнении;
- принимать участие в реализации кадровой политики страны (дача согласия на назначение высших должностных лиц исполнительной власти (Премьер-Министра Республики Казахстан, Генерального прокурора Республики Казахстан, Председателя КНБ Республики Казахстан и т.д.);
- поднимать вопрос об отрешении от должности Президента республики и выносить его результаты на рассмотрение совместных заседаний палат;
- использовать процессуально-правовые формы контроля — депутатские вопросы и запросы, парламентские слушания, правительственный час, встречи с избирателями и др.
Из изложенного следует, что полномочия депутатов содержат большой потенциал контроля за деятельностью органов исполнительной власти, Правительства, отдельных его членов, за расходованием бюджетных средств, других материальных и финансовых доходов.
Напрашивается вывод о том, что в нашей республике необходим закон, который регламентировал и активизировал бы деятельность Парламента именно в этом аспекте, содержал бы нормы парламентского расследования, его процедуры, создал бы базу для организации следственных комитетов, в компетенцию которого вошло бы, в первую очередь, расследование нарушений законов и других форм девиантного поведения высших должностных лиц государства. Парламентское расследование как один из специфических способов парламентского и, шире, — государственного контроля должно носить государственно-правовой характер, и оно должен быть организационно и структурно обособлено от других форм и средств парламентского контроля, от иных видов расследования. Лишь законодательно закрепленная контрольная деятельность Парламента придаст последнему подлинно представительский имидж, которого он ныне лишен.
Широкими государственно-властными полномочиями наделена исполнительная власть страны. Не менее широки ее полномочия и в сфере контрольной деятельности, контрольных отношений. Контрольные функции органов исполнительной власти осуществляются:
- за исполнением законов республики, за их исполнением министерствами и другими центральными и местными исполнительными органами (ст. 13 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан»);
- за исполнением министерствами и центральными исполнительными органами, не входящими в состав Правительства республики, законов, актов Президента и Правительства республики (ст. 16 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан»);
- за соблюдением законности при образовании и использовании государственных валютных, финансовых и материальных ресурсов (ст. 9 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан»);
- за исполнением актов Президента республики министерствами, иными центральными, а также и местными исполнительными органами (ст. 12 Конституционного закона «О Правительстве Республики Казахстан»).
В пределах своих полномочий Правительство Республики Казахстан на основании Конституции Республики Казахстан (ст. 66) и Конституционного закона Республики Казахстан «О Правительстве Республики Казахстан» посредством своих органов и специализированных ведомств контролирует составление и исполнение республиканского бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет валютный контроль.
Органы исполнительной власти наделены полномочием обеспечивать процесс реализации законов, подкрепленный комплексом практических организующих, координирующих и контролирующих действий.
Сущность судебного контроля по общему правилу заключается в проверке соответствия результатов целям контроля: судебные органы проверяют соответствие деятельности государственных органов и их должностных лиц законам и поставленным перед ними задачам; фиксируют отклонения от поставленных целей и способов их достижения; принимают меры по их предотвращению и привлечению к ответственности виновных.
С точки зрения научной методологии и потребностей практики различают:
- судебный конституционный контроль, осуществляемый судами общей юрисдикции и специализированными органами конституционного контроля;
- судебный контроль в сфере исполнительной власти;
- контроль в уголовном судопроизводстве;
- судебный контроль за исполнением уголовных наказаний; д) внутриведомственный (иерархический) судебный контроль, который осуществляется вышестоящими судами по отношению к нижестоящим непосредственно в системе судов.
Признаки и функциональные особенности конституционного контроля обусловлены природой правового статуса Конституционного Совета, чья деятельность направлена на определение конституционности как действующих актов, так и актов, не вступивших в силу. Итоговое решение Конституционного Совета становится основанием для отмены неконституционного акта и принятия соответствующих мер. Сходные и отличительные черты конституционного производства (прежде всего, рассмотрение вопросов в форме обсуждения доклада) с процедурами судопроизводства дают основание для определения специфики как конституционного контроля в системе государственного контроля в целом, так и особенностей конституционного производства.
Государственный финансовый контроль есть важная составная часть единоцелостной финансовой политики государства, фактор обеспечения законности, целесообразности и эффективности использования государственной собственности, заемных и собственных средств экономических субъектов. Государственный финансовый контроль заключается в установленной нормативно-правовыми актами деятельности государственных органов власти и управления всех уровней по выявлению и предупреждению нарушений в процессе финансово-хозяйственной деятельности.
Основными функциями государственного финансового контроля являются:
- обеспечение адекватной валютно-денежной и финансовой политики государства;
- обеспечение целостности систем управления государственными финансовыми потоками; защитная — обеспеченная правовыми нормами, предусмотренными в законодательстве
- соответствующего профиля;
- информативная — на каждом этапе формируется база информации о формировании, расходовании государственных средств и результатах проверки;
- оперативная;
- превентивная.
В процессе модернизации системы государственного контроля необходимо усовершенствовать модель механизма реализации финансового контроля на уровне конституционного регулирования, определить конституционно-правовой статус государственных органов, уполномоченных осуществлять государственный финансовый контроль в Республике Казахстан — Президента, Парламента, органов исполнительной власти.
Спецификой деятельности прокуратуры как контрольно-надзорного органа является его сугубая направленность на проверку соблюдения законности, исключение возможности вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, тогда как иные виды государственного контроля могут оценивать деятельность подконтрольных структур не только с позиции законности, но и эффективности и целесообразности, а также включать в себя возможность осуществления распорядительной деятельности, выражающейся в отмене нормативно-правового акта, возложении обязанности проведения какого-либо действия и т.д. При осуществлении своих контрольных функций Прокуратура тесно связана с законодательным, исполнительными и судебными органами власти. Представляется необходимой более четкая регламентация статуса прокуратуры в контексте Конституции, ее положения в системе государственной власти, мер ее конституционализации.
Значительной составляющей контрольной деятельности государства является демократический (народовластный) контроль, представленный участием в данной деятельности различных объединений и организаций гражданского общества. В этой связи в ряде стран развитой демократии особую репрезентативность проявляет институт омбудсмена. Однако в Казахстане данный институт не обладает той степенью представительности, каковая необходима для авторитетного функционирования, и это обстоятельство требует уделить особое внимание проблеме повышения престижа и функционализма Уполномоченного по правам человека.
Анализ практики контрольной деятельности органов соответствующих ветвей власти, показал, что требуется совершенствование специального законодательства о государственном контроле. Устранение пробельности законодательства создаст необходимые предпосылки для повышения эффективности государственного контроля в плане координации деятельности контрольно-надзорных органов, упорядочения правового статуса и полномочий контрольных органов, определения их места и роли в системе государственных органов власти, повышения эффективности институтов государственного контроля.
1. Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 704.
2. Ашимбаев М. С. Формирование института президентства в ходе политического транзита в Казахстане. http://www.centrasia.ru/newsA. php? st=1027888740.
3. Уваров В. Н. Теория государственного управления: Учебник. Петропавловск: Северо-Казахстанская юридическая академия, 2006. 473 с.
4. Айтхожин К. К. Теоретические вопросы Конституции Республики Казахстан: дис. … д-ра юрид. наук. Алматы, 2008. 351 с.
5. Острогорский М. Я. Демократия и политические партии. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 1997. 640 с
