ВАК 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
ВАК 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
ВАК 12.00.14 Административное право; административный процесс
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ББК 60 Общественные науки в целом
В статье рассматривается вопрос системного регулирования информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России, обосновывается необходимость отказа от тенденции количественного увеличения нормативных правовых актов по данному вопросу, что неизбежно ведет к дублированию нормативного материала, появлению противоречий и пробелов в нормативно-правовом регулировании. Рассматривается необходимость принятия сводного кодифицированного акта по вопросам информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России, обосновывается необходимость дефинирования, предлагается закрепление юридической конструкции «информационная система МВД России».
информационно-аналитическое обеспечение деятельности МВД России, сводный кодифицированный акт МВД России, дефинирование понятий, юридическая конструкция «информационная система МВД России» и ее элементы
В настоящее время сложно даже подсчитать сколько нормативных правовых актов в общей сложности регулируют единую систему информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России (ИСОД МВД России).
Найти объяснение этому «загадочному» с точки зрения системности нормативно-правового регулирования факту можно. Во-первых, сами общественные отношения в области информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России неоднородны и включают очень большой круг разнообразных по своему содержанию вопросов, а потому относятся к комплексным общественным отношениям. Во-вторых, нормативно-правовое регулирование данного круга общественных отношений является достаточно новым направлением не только в нашей стране, но и за рубежом, и в силу этого слабо разработано. В-третьих, различные вопросы информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России по своему содержанию относятся к компетенции самых различных подразделений разветвленной системы МВД России, которые в разные годы по мере решения стоящих перед ними задач готовили нормативные правовые акты по своим направлениям на утверждение Министру внутренних дел Российской Федерации.
Таким образом, наличие в настоящее время множества нормативных правовых актов в сфере информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России обусловлено объективными причинами и вполне объяснима не только с исторической, но и функциональной точки зрения.
Однако нормативно-правовое регулирование любой сферы или круга общественных отношений осуществляется по своим законам, то есть обусловлено своими закономерностями, главной из которых является системность нормативно-правового регулирования общественных отношений. Это предусматривает не только взаимосвязь между нормативными предписаниями в нашем случае одного уровня, но и их взаимообусловленность. Как видим, в такой важной в настоящий момент сфере как информационно-аналитическое обеспечение деятельности МВД России системность нормативно-правового регулирования выражена слабо.
Такое положение дел не соответствует инициативе Президента Российской Федерации, направленной на разработку государственной программы по систематизации правовых актов публичной власти всех уровней [3], которая хоть и адресована всем властным органам страны, однако, как представляется, затрагивает в большей степени федеральные органы исполнительной власти, особенно Министерство внутренних дел Российской Федерации, ввиду важности для общества выполняемых им задач, решение которых без информационно-аналитического сопровождения в современных условиях не возможно.
Судя по программным документам МВД России, понимают эту ситуацию и в данном органе. В частности, в таком важном документе как Приоритетные направления правового регулирования и юридического сопровождения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации на период с 2022 по 2026 год особое внимание уделяется такой задаче правового регулирования как «сокращение нормативного материала путем его систематизации, консолидации и кодификации» [8]. По всей видимости, пришло время переходить от призывов к самой правосистематизационной деятельности по таким важным вопросам как информационно-аналитическое обеспечение деятельности всей системы МВД России.
Несмотря на наличие общих нормативных правовых актов, регулирующих информационно-аналитическую деятельность МВД России [5], тем не менее, основное регулирование этого круга вопросов осуществляется множеством частных нормативных правовых актов, регулирующих работу входящих в него отдельных информационных систем, прикладных сервисов и различных подсистем [7]. Поскольку частные нормативные правовые акты разрабатывались различными структурными подразделениями МВД России в разные годы, то в схожих разделах, касающихся общих положений, целей и задач, функций и других разделах были закреплены дублирующие нормативные предписания, что, в свою очередь, ведет к расплывчатости и неопределенности нормативного материала, а в конечном итоге, к снижению эффективности нормативно-правового механизма, регулирующего рассматриваемый круг общественных отношений.
Помимо этого, в предписаниях группы частных нормативных правовых актов по объективным причинам были закреплены отдельные противоречия в правовом регулировании общих вопросов (организация доступа, предоставление информации, контроль за эксплуатацией и др.), что само по себе является правовым дефектом и может иметь большие последствия для согласованной деятельности всей системы МВД России, чем неоправданно раздутый по объему ведомственный нормативный массив.
Поскольку общее нормативно-правовое регулирование структурных элементов ИСОД МВД России длительное время осуществлялось недостаточно, то существуют отдельные пробелы в вопросах информационного взаимодействия структурных подразделений МВД России и межведомственного информационного взаимодействия, что имеет также, безусловно, негативные последствия для деятельности системы МВД России.
Решением многих названных проблем нормативно-правового регулирования может стать создание сводного кодифицированного акта по информационно-аналитическому обеспечению деятельности МВД России, в котором будет осуществлено единое регулирование по всем общим вопросам функционирования ИСОД МВД России, определена специфика работы его отдельных элементов. Конечно, устранение дублирующих нормативных предписаний может осуществляться и в рамках такого вида систематизации, как консолидация, однако ограничиваться подготовкой сводного консолидированного акта по рассматриваемым вопросам нельзя, поскольку для устранения противоречий и пробелов необходимо формулирование новых нормативно-правовых предписаний и коренная переработка действующих правовых норм, что является признаком ведомственной кодификации нормативных правовых актов.
Сводный кодифицированный акт по вопросам информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России не обязательно должен быть однородным и состоять только из одного утвержденного в приказе, к примеру, положения. Он может и скорее всего должен состоять из нескольких нормативных правовых актов, возможно даже, различных видов (положения и инструкций), ввиду упомянутой ранее гетерогенности регулируемых общественных отношений [9, 68; 12, 22], а также гетерогенности самих информационных систем [14, 34]. Загадывать заранее из чего должен состоять будущий нормативный правовой акт бесполезно, это будет понятно после написания его концепции, однако некоторые содержательные аспекты такого акта необходимо определить заранее.
В первую очередь, необходимо определиться с дефинициями тех понятий и терминов, которые будут использованы в данном акте, в частности, с ключевым понятием «информационная система МВД России» («информационная система органов внутренних дел»). Сложность состоит в том, что в соответствии с п. 83 Методических указаний по юридико-техническому оформлению нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти [4] «не допускается включение понятий, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации». Буквальное толкование данного предписания, судя по примерам к данному пункту, означает то, что в ведомственном нормативном правовом акте запрещено дефинирование, за исключением случаев, если в федеральных законах, в правовых актах Президента России или Правительства России есть прямое указание конкретному органу (например, МВД России) или группе органов (например, федеральным органам исполнительной власти) закрепить дефиниции по определенным в вышестоящих актах вопросам.
Правотворческий орган при формулировании нормативно-правовых предписаний, конечно же, может и не закреплять ключевые дефиниции используемых в акте понятий и терминов, постоянно имея их ввиду (исходя из них), но такой предписанный Минюстом России подход усложнит понимание данного нормативного акта, создаст предпосылки к неточностям в толковании нормативных предписаний, ввиду различий в объеме и специфики отражения реальной действительности в правосознании граждан и правоприменителей, что неизбежно приведет к противоречиям в практике правоприменения.
Однако, лучше всего понять смысл рассматриваемого предписания Минюста России поможет телеологическое (целевое) толкование. Цель принятия данного предписания состоит в том, чтобы не допустить противоречий в дефинировании одних и тех же понятий и терминов различными федеральными ведомствами. А если речь идет о понятии, которое может быть использовано только одним ведомством, ввиду закрепленной за ним соответствующей правотворческой компетенции? Может ли ведомство закреплять такую дефиницию в своем нормативном акте? Ответа на этот вопрос в данных Методических указаниях нет, следовательно, в решении данного вопроса необходимо исходить из рассмотрения правотворческой компетенции федерального органа исполнительной власти.
В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 08.08.2024, с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [1], закрепляющим понятие «информационная система» (п. 3 ст. 2), также закреплено, что государственные органы «в соответствии со своими полномочиями … создают информационные системы» (п. 2 ч. 2 ст. 12). Правотворческие полномочия МВД России закреплены в ч. 4 п. 11 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации [2], а в ч. 65 п. 11 закреплены полномочия по созданию собственных информационных систем. Следовательно, МВД России вправе закреплять дефиниции понятий и терминов, отражающих только их собственную деятельность в своих нормативных правовых актах.
Другое дело, что родовое понятие «информационная система», закрепленная в указанном Законе, не отражает всего объема и специфики отражения этого сложного объекта (это «совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств» – п. 3 ст. 2), а потому не случайно подвергается обоснованной критике [10, 42]. Однако для ведомственной дефиниции, которая производна от законодательной дефиниции и должна ей соответствовать, достаточно даже такого краткого определения.
Исходя из этого, информационная система МВД России – это совокупность содержащейся в различных базах данных информации и обеспечивающих ее обработку технологических и технических средств, достаточных для обеспечения деятельности органов и организаций МВД России. Можно было бы дать и другие, более развернутые определения информационной системы МВД России, основанные на приведенной законодательной дефиниции, однако с точки зрения содержания будущего сводного акта по информационно-аналитическому обеспечению деятельности МВД России более важным представляется определиться с правовой конструкцией информационной системы МВД России, а точнее, определиться со структурой конструкции, столь значимой для нормативно-правового регулирования.
В законодательной дефиниции информационной системы обращает внимание такой важный элемент, как базы данных, а, если точнее, то различные базы данных, которые формируются не только структурными подразделениями МВД России, но и другими федеральными органами исполнительной власти (к примеру, навигационно-информационные сервисы ГАИС «ЭРА-ГЛОНАСС» Минтранса России), органами государственной власти субъектов Российской Федерации (отдельные информационные системы «Безопасный город»), информация которых может быть использована для осуществления полномочий МВД России. Однако не все базы данных могут быть использованы в формировании ИСОД МВД России, а только из проверенных и достоверных источников. Это положение можно было бы выделить как отдельный элемент конструкции, однако оно является, скорее, свойством элемента, его неотъемлемой характеристикой, чем самостоятельным элементом конструкции. Другим свойством собранной из различных баз данных информации является ее техническая, программная, организационная, лингвистическая и даже метрологическая совместимость [13, 121].
Второй элемент конструкции, как и первый, закреплен в законодательной дефиниции информационной системы – это наличие необходимых технологических и технических средств для работы с информацией. Многие ученые не согласны с отнесением информационных технологий к элементам структуры информационной системы, так как они не имеют воплощения в непосредственной, визуальной форме, а содержатся в программном обеспечении, служащем обработке информации [11, 598]. Конечно же, в данном случае, мы имеем дело не с элементом юридической конструкции информационной системы МВД России, а с дискуссией по элементному составу информационной системы. Здесь только необходимо ответить на один вопрос: сможет ли информационная система МВД России функционировать без технологических средств? Ответ очевиден, нет, не сможет, а потому вопрос о необходимости включения технологических средств в элементный состав рассматриваемой юридической конструкции представляется весьма актуальным (к таким средствам относятся компьютерная техника, серверы, связь, программное обеспечение, помещения и др.).
Третий элемент конструкции непосредственно связан с первым и вторым – это хранение, обработка, защита и передача сформированной информации сотруднику, работнику или служащему системы МВД России для принятия правовых и управленческих решений, либо иным лицам на основе межведомственных соглашений. Определение круга лиц, которые могут получать информацию из ИСОД МВД России по соответствующему запросу в автоматическом режиме, представляется также важным для эффективного регулирования рассматриваемого круга вопросов. Этот элемент связан также с целевым распределением полученной информации для реализации всех полномочий МВД России и выполнения служебных обязанностей каждым сотрудником, работником и служащим системы МВД России.
В качестве еще одного элемента юридической конструкции информационной системы ИСОД МВД России можно выделить наличие необходимых человеческих ресурсов и финансовых средств, необходимых для функционирования информационной системы, без чего она не сможет вообще функционировать.
Рассмотренные обстоятельства позволяют говорить о том, что реализация механизма функционирования и использования информационно-аналитического обеспечения в повседневной деятельности МВД России, позволяющего эффективно осуществлять закрепленные за данным органом полномочия, нуждается не столько в постоянном принятии все новых и новых нормативных правовых актов, сколько в корректировке уже существующих, в частности, путем принятия сводного кодификационного акта, разработки его содержательных аспектов.
1. Федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ (ред. от 08.08.2024, с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». // Российская газета. 29.07.2006.
2. Указ Президента Российской Федерации от 21.12.2016 № 699 (ред. от 05.02.2024) «Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 22.12.2016.
3. Распоряжение Президента Российской Федерации от 1 июля 2022 года № 202-рп «О межведомственной рабочей группе по разработке проекта государственной программы по систематизации правовых актов органов публичной власти всех уровней» // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 01.07.2022.
4. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 31.08.2023 № 222 «Об утверждении Методических указаний по юридико-техническому оформлению нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (Зарегистрировано в Минюсте России 01.09.2023 № 75075) // Официальный интернет-портал правовой информации http//pravo.gov.ru, 01.09.2023.
5. Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 30.03.2012 № 205 «Об утверждении Концепции создания единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России в 2012-2014 годах» // СПС СТРАС «Юрист» (дата обращения 28.08.2024).
6. Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 05.02.2016 № 60 (ред. от 22.12.2021) «О порядке эксплуатации специального программного обеспечения федеральной информационной системы Госавтоинспекции» // СПС КонсультантПлюс (дата обращения 30.08.2024).
7. Приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 25 августа 2017 г. № 680 (ред. от 07.03.2023, с изм. от 12.12.2023) «Вопросы организации информационно-правового обеспечения деятельности органов внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о мониторинге правоприменения в системе МВД России», «Инструкцией по работе с модулем «Мониторинг» сервиса обеспечения деятельности правовых подразделений системы МВД России», «Инструкцией по работе с модулем «Иск» сервиса обеспечения деятельности правовых подразделений системы МВД России», «Инструкцией по работе с автоматизированной информационно-поисковой системой для ведения контрольно-наблюдательных дел по сопровождению проектов нормативных правовых актов и планов правоподготовительных работ», «Инструкцией по эксплуатации специализированной территориально распределенной автоматизированной системы «Юрист», «Инструкцией по эксплуатации специализированной территориально распределенной автоматизированной системы «Юрист-Регион», «Типовой инструкцией по эксплуатации автоматизированной информационно-поисковой системы «Правовые акты подразделения системы МВД России», «Инструкцией по формированию и использованию автоматизированной информационно-поисковой системы «Юридические консультации» и наполнению рубрики «Часто задаваемые вопросы», «Инструкцией по ведению систематизированного учета правовых актов в системе МВД России») // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 29.08.2024).
8. Приоритетные направления правового регулирования и юридического сопровождения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации от 21.12.2021 (рег. № 1/15000) // СПС СТРАС «Юрист» (дата обращения 29.08.2024).
9. Гарашко А.Ю., Булыжкин Д.А. К вопросу о цифровизации права. // ADVANCES IN LAW STUDIES. 2023. Т. 11. № 2. С. 66-70.
10. Иванов Н.Ю. Проблемы правового регулирования понятия и оценки эффективности государственных информационных систем. // Юрист. 2024. № 2. С. 42-46.
11. Саблина Ю.В., Чуракова Е.Н. Нормативно-правовое регулирование работы с информационными системами и персональными данными. // Наука XXI века: актуальные направления развития. 2020. № 1-2. С. 597-601.
12. Сигалов К.Е. Гуманитарный концепт современного правопонимания. // ADVANCES IN LAW STUDIES. 2020. Т. 8. № 4. С. 21-25.
13. Смагина Т.А., Ковалева Н.Н. Классификация информационных технологий, используемых в работе системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. // Правовая политика и правовая жизнь. 2020. № 4. С. 117-124.
14. Солдатов В.В., Макаров Д.А. Становление и развитие системы управления доступом к серверам ИСОД МВД России. // Информационные технологии, связь и защита информации МВД России – 2016. Тематический сборник. С. 34-37. Режим доступа: http:// https://media.mvd.ru/files/embed/885955 (дата обращения: 31.08.2024).
