Москва, г. Москва и Московская область, Россия
ВАК 12.00.01 Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
ВАК 12.00.02 Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
ВАК 12.00.10 Международное право; Европейское право
ВАК 12.00.12 Криминалистика; судебно-экспертная деятельность; оперативно-розыскная деятельность
ВАК 12.00.14 Административное право; административный процесс
УДК 341 Международное право
ГРНТИ 10.87 Международное право
ГРНТИ 10.07 Теория государства и права
ОКСО 40.00.00 Юриспруденция
ББК 67 Право. Юридические науки
ББК 60 Общественные науки в целом
ТБК 75 Право. Юридические науки
BISAC LAW LAW
В статье рассматриваются процессы формирования сложившейся практики и правовых позиций Суда Европейского Союза к вопросам миграции вследствие миграционного кризиса в Европе 2015-2016 годов. Акцентируется внимание на противоречиях аргументов Европейской комиссии и отдельных государств-членов ЕС по вопросу приёма незаконных мигрантов и допуска их на территорию государств-членов. Отмечается сложность и противоречивость позиций Суда ЕС по разрешению указанных споров.
миграция, миграционный кризис в Европе, решения Суда Европейского Союза, правовые позиции Суда ЕС, мигранты
В настоящее время, в условиях миграционных угроз, различные государства, в основном Европы и Северной Америки, всё чаще применяют защитные меры для обеспечения своих интересов и безопасности. Они заключаются в отказах в предоставлении убежища или статуса беженца, депортации незаконно въехавших, ужесточении пропускного режима и фактическое закрытие границ. Данные действия властей оспариваются мигрантами в национальных судах, а в случае отказа – в международных. В условиях миграционных угроз, которые породил масштабный миграционный кризис в Европе в 2015-2016 гг., особое внимание следует уделить формированию практики европейских судебных органов, поскольку во-первых, после 2015 г. она стала меняться и в настоящее время находится в стадии трансформации, а во-вторых, поскольку во многом источниками такого кризиса явились именно локальные вооруженные конфликты.
Международная судебная практика в Европе в части регулирования миграционных процессов, возникших вследствие вооруженных конфликтов, заключается в двух основных аспектах и реализуется в деятельности двух европейских судов – Суде Европейского Союза (далее - Суд ЕС) и Европейского Суда по правам человека (далее - ЕСПЧ). При этом в рамках первого из них интерес представляют споры между наднациональными институтами ЕС и государствами-членами по поводу решений, принятых в целях урегулирования миграционного кризиса. Интерес к постановлениям и решениям ЕСПЧ вызывает то, как в них отражается баланс интересов защиты прав мигрантов, в том числе незаконных, и интересы обеспечения безопасности. Практика Суда ЕС по данным вопросам вследствие разногласий между некоторыми государствами-членами и наднациональными институтами прошла большой эволюционный путь, который в настоящее время нельзя считать завершенным. Практика ЕСПЧ по миграционным вопросам более богата и имеет гораздо более давнюю историю. Миграционные проблемы становились предметом рассмотрения данного международного органа начиная с 1960-х годов и получили новое развитие после 2015 г. В рамках настоящей статьи особое внимание будет уделено формированию правовых позиций, отражающим прецедентный взгляд Суда ЕС на проблему сочетания прав мигрантов и интересов государств в обеспечении безопасности.
Миграционный кризис 2015-2016 гг. вызвал необходимость принимать оперативные решения как правительствами государств-членов, так и наднациональными институтами. Такие решения породили противоречия между отдельными государствами по причине того, что их интересы часто не совпадали, а сами принятые решения имели неодинаковые последствия для каждого из них. В частности, в разных ситуациях оказались «приграничные» и «внутренние» страны ЕС. Первые приняли на себя основной удар миграционной волны и оказались перед выбором – закрыть границы, пресекая несанкционированный въезд, организовать выдворение таких лиц в соседние страны вопреки международным обязательствам по защите беженцев, или выполнять их, но взять на себя чрезмерную нагрузку и не учитывать интересы безопасности. Многие «внутренние» государства напротив заняли позицию непринятия или очень ограниченного принятия беженцев, желая большую их часть оставить в стране первого въезда или распределить по квотам между всеми государствами. В таких условиях предметов оспаривания в Суде ЕС стали директивные решения наднациональных институтов.
Важнейшим из таких дел стало дело об оспаривании Венгрией решения совета Европейского Союза № 2015/1601 от 22 сентября 2015 г., устанавливающее временные меры в области международной защиты в интересах Италии и Греции [1]. Предметом спора являлось не само содержание решения, которое определяло обязанность государств-членов принять определённое количество мигрантов на своей территории, и тем самым облегчить миграционное давление на два государства, а статус принятого Советом ЕС решения и правомочность его принятия в данной ситуации. Несмотря на в целом процедурный характер претензий, цель иска была вполне практична – не допустить увеличения миграционной нагрузки на Венгрию, которая и так приняла большое количество беженцев.
Среди выдвинутых Венгрией требований была отмена решения Совета ЕС № 2015/1601 от 22 сентября 2015 г., или в качестве альтернативы аннулировать оспариваемое решение в той мере, в какой оно относится к Венгрии. В заявлении правительство Венгрии утверждало, что ст. 78(3) Договора о функционировании ЕС (ДФЕС) не обеспечивает Совету надлежащей правовой основы для принятия оспариваемого решения. Статья 78 (3) ДФЕС не уполномочивает Совет принимать законодательный акт, а, следовательно, и принимать меры, установленные в оспариваемом решении, в частности те, которые связаны с обязательным исключением в отношении законодательного акта - Регламента № 604/2013 [2]. В силу своего содержания оспариваемое решение, по мнению Венгрии, является законодательным актом. В результате этого оно не может быть принято на основании ст. 78 (3) ДФЕС, которая уполномочивает Совет ЕС принимать акты только через не законодательную процедуру, то есть, не посредством принятия законодательных актов. В том случае, если Суд ЕС установит, что статья 78(3) ДФЕС может служить основанием для принятия правового акта, который влечет за собой изменение правил законодательного акта, в иске утверждалось, что такое исключение не может затрагивать существа законодательного акта.
Кроме того, претензии Венгрии касались временного статуса мер, которые должны были быть введены на основе решения № 2015/1601. По мнению заявителей, меры, установленные на период в 24 месяца — а в некоторых случаях и 36 месяцев, — последствия которых, выходят за временные рамки этого периода, несовместимы с концепцией «временных мер», которые закреплены в ст. 78(3) ДФЕС. Таким образом, утверждалось, что оспариваемое решение превышает полномочия, предоставленные Совету ЕС статьей 78 (3) ДФЕС, поскольку при определении срока его действия не учитывался срок, необходимый для принятия законодательного акта.
Также в заявлении утверждалось, что принимая оспариваемое решение, Совет нарушил статью 293 (1) ДФЕС, поскольку отошел от предложения Европейской Комиссии, не достигнув единогласного решения. Венгрия утверждала, что оно нарушает принципы правовой определенности и законодательной ясности, поскольку в нем не разъясняются различные аспекты того, как должны применяться его положения и какое отношение эти положения должны иметь к положениям Регламента № 604/2013. Эти неясные аспекты включают в себя вопрос о применении процессуальных норм и гарантий в отношении принятия решения о переселении, а также тот факт, что оспариваемое решение не устанавливает четко критериев отбора для целей переселения и не регулирует надлежащим образом статус заявителей в государстве-члене переселения. Также утверждалось, что решение противоречит Конвенции о статусе беженцев 1951 г., поскольку оно лишает заявителей их права оставаться на территории государства-члена, в котором они подали заявление, и разрешает их переселение в другое государство-член без необходимости доказывать наличие материальной связи между заявителем и государством-членом переселения [3, с. 125–128].
Также в заявлении было закреплено, что решение нарушает принципы необходимости и пропорциональности. С учетом того, что Венгрия более не входит в число государств-членов-бенефициаров, решения о переселении 120 000 мигрантов она считает необоснованным. В оспариваемом решении не предусматривалась возможность какого-либо переселения из Венгрии [4, с. 38-40].
Таким образом, все претензии Венгрии в данном деле можно объединить в 2 группы - несоблюдение Советом ЕС основных принципов функционирования Европейского Союза, и фактическое внесение изменений в Регламент решением Совета, на которое он не имел право в силу того, что период, на который введены меры, не относятся к временным мерам.
Рассмотрение данного дела в Суде ЕС затянулось почти на два года и только 6 сентября 2017 г. Суд ЕС поставил в нём точку, отказав Венгрии в удовлетворении её требований.
Правовая позиция сводилась к тому, что ДФЕС позволяет институтам «принимать все предварительные меры для того, чтобы эффективно и быстро реагировать на чрезвычайную ситуацию, вызванную внезапным приток вынужденных переселенцев». При принятии данного род мер допускается отступление от законодательных актов ЕС, поскольку эти меры носят временный характер. «Суд указывает также на то, что, поскольку оспариваемое решение не является законодательным актом, его принятие не требовало участия национальных парламентов и открытого обсуждения и голосования в Совете ЕС (эти требования распространяются только на законодательные акты)» [5].
Таким образом, Суд ЕС изначально признал право наднациональных институтов отступать от действующего законодательства ЕС в вопросах регулирования миграции в целях принятия оперативных временных мер. Данная позиция отражает ту роль, которую в настоящее время наднациональная власть стала играть в управлении миграцией. Постановление Суда ЕС предоставляет возможность Совету ЕС и в дальнейшем применять подобную практику. При этом государства-члены фактически лишаются возможности защитить свои интересы, в том числе касающиеся безопасности. Это означает очередное сужение суверенных прав государств и окончательный переход еще одной сферы полномочий на наднациональный уровень.
С окончанием рассмотрения данного дела и вынесением решения разногласия между Венгрией и наднациональными институтами не прекратились. Данное государство продолжает настаивать на своем праве применять необходимые меры по защите от миграционных рисков. Часть таких мер нашли отражение в изменениях внутреннего законодательства и даже национальной Конституции.
Европейская Комиссия неоднократно предупреждала Венгрию о том, что если национальное законодательство снова не будет приведено в соответствие с законодательством ЕС и решениями его институтов, то государство будет ждать судебное разбирательство. Сначала Комиссия приступила к административной процедуре уведомления Венгрии о нарушениях, выражающихся в принятии национальных законов о предоставлении убежища в декабре 2015 г. После серии обменов письмами, 19 июля 2018 г. Европейская Комиссия приняла решение подать в Суд ЕС заявление на Венгрию за несоблюдение своего законодательства ЕС о предоставлении убежища и возвращении мигрантов [6].
У наднационального института ЕС существует две группы претензий к государству-члену. Первая группа связана с несоответствием внутреннего законодательства нормам ЕС в части процедур предоставления убежища, условий приёма и условий возвращения нелегальных мигрантов. Вторая группа претензий касается несоответствия нормам ЕС нового венгерского законодательства, которое предусматривает уголовную ответственность за действия, поддерживающие ходатайства о предоставлении убежища и места жительства, что ещё больше ограничивает право мигрантов запрашивать убежище.
В рамках первой группы претензий Европейская Комиссия считает, что законодательство Венгрии несовместимо с законодательством ЕС в следующих аспектах:
- Процедуры предоставления убежища. Хотя законодательство ЕС предоставляет государствам-членам возможность создавать транзитные зоны на внешних границах, законодательство Венгрии не соответствует требованиям Директивы о процедурах предоставления убежища [7], поскольку оно разрешает подавать заявления о предоставлении убежища в таких транзитных зонах, где доступ предоставляется только ограниченному числу лиц и после чрезмерно длительных периодов ожидания. Приграничная процедура, осуществляемая Венгрией, не соответствует законодательству ЕС, поскольку не соблюдается срок максимальной продолжительности содержания в транзитном центре, который составляет 4 недели. На своей территории Венгрия не обеспечивает эффективного доступа к процедурам предоставления убежища, поскольку незаконные мигранты часто высылаются из страны, даже если они хотят подать заявление на получение убежища.
- Условия приема мигрантов. Европейская Комиссия полагает, что бессрочное задержание лиц, ищущих убежище, в транзитных зонах без соблюдения применимых процессуальных гарантий нарушает нормы ЕС, изложенные в Директиве об условиях приема [8].
- Возвращение мигрантов. Венгерское законодательство не соответствует Директиве ЕС о возврате [9], поскольку оно не обеспечивает индивидуальный характер решения о возвращении и не предусматривает широкое предоставление мигрантам информации о средствах правовой защиты. В результате мигранты рискуют быть возвращенными без соответствующих гарантий и нарушением принципа невысылки.
В рамках второй группы претензий, касающихся несоответствия нормам ЕС нового венгерского законодательства, криминализирующего деятельность в поддержку ходатайств о предоставлении убежища и пребывания, Европейская Комиссия имеет следующую позицию. В претензионном письме правительству Венгрии указывается, что принятые в 2015-17 гг. поправки в национальные нормы, которые получили неофициальное наименование «Стоп Сорос»[1], устанавливают уголовную ответственность за любую помощь, предлагаемую любым лицом от имени национальных, международных и неправительственных организаций, лицам, желающим подать заявление о предоставлении убежища или на получение вида на жительство в Венгрии. Законы также включают меры, которые ограничивают индивидуальные свободы, путем запрещения любому, кто подлежит уголовному преследованию в соответствии с данными законами, приближаться к транзитным зонам на границах Венгрии, где находятся просители убежища. Санкции варьируются от временного заключения до тюремного заключения сроком до 1 года и высылки из страны. Кроме того, новый закон и поправка в Конституцию Венгрии ввели новые основания для объявления неприемлемым заявления о предоставлении убежища, ограничивающего право на убежище только лицам, прибывающим в Венгрию, непосредственно из места, где их жизнь или свобода находятся под угрозой.
Европейская Комиссия считает, что новое венгерское законодательство вызывает имеет признаки несовместимости с законодательством ЕС в следующих отношениях:
- Криминализация деятельности в поддержку ходатайств о предоставлении убежища и проживания. Криминализация поддержки ходатайств о предоставлении убежища и места жительства и связанные с ними меры по ограничению ограничивают право заявителей убежища на общение с соответствующими национальными, международными и неправительственными организациями и их помощь. Это нарушает Директиву по процедурам предоставления убежища и Директиву о предоставлении услуг. Этот закон также неоправданно ограничивает осуществление прав свободного передвижения граждан ЕС без должного учета процессуальных гарантий или прав затрагиваемых людей. Это нарушает статьи 20 и 21 (1) ДФЕС и Директивы о свободном движении [10], а также Хартию основных прав ЕС[11].
- Неприемлемость ходатайств о предоставлении убежища. Введение нового основания для недопустимости подачи заявления о предоставлении убежища, не предусмотренного законодательством ЕС, является нарушением Директивы ЕС о процедурах предоставления убежища. Кроме того, хотя законодательство ЕС предусматривает возможность введения недопустимых оснований в соответствии с понятиями «безопасная третья страна» и «первая страна убежища», новый закон и конституционная поправка о предоставлении убежища ограничивают право на него способом, который несовместим с Директивой о предоставлении убежища и Хартией основных прав ЕС.
В связи с этим Европейская Комиссия сделала вывод о том, что Венгрия не выполняет свои обязательства по Договорам ЕС, законодательству ЕС и Хартии основных прав Европейского Союза.
В настоящее время сложно часть рассмотренных дел уже нашли окончательную позицию судебного органа интеграционного объединения. Вместе с тем, процедура их рассмотрения, в соответствии с существующей практикой, затянулась на годы, в течение которых существующее внутреннее законодательство государств, оспаривавших решения наднациональных органов ЕС продолжало действовать в неизменном виде. Предпринятые правительством Венгрии радикальные меры были призваны способствовать ограничению потока нелегальных мигрантов, повышению уровня безопасности на границах страны, а также упорядочению процедур предоставления убежища. Столкнувшись с серьёзными общественными и социально-экономическими трудностями в ходе миграционного кризиса, Венгрия реализовала свое суверенное право на защиту от внешних угроз. В определенный период времени примат норм наднационального права в вопросах регулирования миграционных процессов вошел в определенное противоречие с правами государств на обеспечение безопасности. Венгрия настаивала на том, что предпринимаемые ей меры и новеллы во внутреннем законодательстве находятся в сфере правоотношений, связанных с обеспечением национальной безопасности, а не в сфере регулирования миграции. Поэтому настаивало на том, что государство-член имеет право на принятие самостоятельных решений. Институты ЕС наоборот, считали, что указанные правоотношения являются частью миграционной сферы, а следовательно на них должны распространяться нормы Союза и государства-члены обязаны их выполнять. В настоящее время, в том числе благодаря решениям Суда ЕС, в Европейском Союзе сформировалась сбалансированная юридическая основа для решения миграционных проблем, основанная на суверенных правах государств в их сочетании с нормами ЕС.
[1] Данное неофициальное название пакет новых национальных норм Венгрии получил в связи с тем, что известный международный финансист Джордж Сорос являлся основным спонсором деятельности по предоставлению убежища и вида на жительство незаконным мигрантам.
1. Case C-647/15: Action brought on 3 December 2015 — Hungary v Council of the European Union - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62015CN0647 (дата обращения - 20.07.2024).
2. Регламент № 604/2013 Европейского парламента и Совета от 26 июня 2013 года, устанавливающее критерии и механизмы определения государства-члена, ответственного за рассмотрение заявления о международной защите, поданного в одно из государств-членов гражданином третьей страны или лицом без гражданства - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=celex%3A32013R0604 (дата обращения - 20.07.2024).
3. Ондрейчик М. Словакия и Венгрия против Совета Европейского Союза: борьба вокруг решения о распределении беженцев // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2016. № 2.
4. Потёмкина О.Ю. Миграционный кризис в ЕС: роль стран Вишеградской группы // Современная Европа. 2015. № 6.
5. Пресс-релиз Суда Европейского союза № 91/17 от 6 сентября 2017 г. - https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2017-09/cp170091en.pdf (дата обращения - 20.07.2024).
6. Пресс-релиз Европейской Комиссии от 19 июля 2018 г. «Migration and Asylum: Commission takes further steps in infringement procedures against Hungary» - http://europa.eu/rapid/press-release_IP-18-4522_en.htm (дата обращения - 20.07.2024).
7. Directive 2013/32/EU of 26 June 2013 on common procedures for granting and withdrawing international protection (recast) - https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013L0032&;from=en (дата обращения – 27.06.2024).
8. Directive 2013/33/EU of 26 June 2013 laying down standards for the reception of applicants for international protection (recast) - Official Journal of the European Union, L 180, 29 June 2013.
9. Directive 2008/115/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 2008 on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals - Official Journal of the European Union, L 348, 24 December 2008.
10. Directive 2004/38/EC of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on the right of citizens of the Union and their family members to move and reside freely within the territory of the Member States amending Regulation (EEC) No 1612/68 and repealing Directives 64/221/EEC, 68/360/EEC, 72/194/EEC, 73/148/EEC, 75/34/EEC, 75/35/EEC, 90/364/EEC, 90/365/EEC and 93/96/EEC - Official Journal of the European Union, L 158, 30 April 2004.
11. EU Charter of Fundamental Rights - https://ec.europa.eu/info/aid-development-cooperation-fundamental-rights/your-rights-eu/eu-charter-fundamental-rights_en (дата обращения – 27.06.2024).
