В число актуальных задач эффективного правового регулирования общественных отношений входит поиск новых, оптимальных моделей взаимодействия правовых норм, отраслей, систем права, особенно в условиях глобализации.
В отношении к праву и законодательству влияние глобализации находит отражение «…в «добровольно-принудительном» внедрении на всех континентах и во всех государствах идей, принципов и стандартов, сложившихся на протяжении трех веков в …западных странах. Важнейшей такой идеей считается демократическое правовое государство, охватывающее принципы верховенства закона, разделение властей и защиты прав человека. Выдвигается идея единой цивилизации с однополярным миром и утверждением свободы человека в ее западном понимании. Обосновывается приоритет «глобального общественного интереса», который должен составить идеологическую основу «глобального общества» и стать гарантией охраны прав личности внутри этого общества».
Глобализация – сложный, многогранный и многоаспектный процесс объективной действительности, затрагивающий практически все сферы жизнедеятельности: правовую, социальную, политическую, научно-техническую, экологическую, экономическую и др. Одновременно она есть результат современного миропонимания и мироустройства.
Двигателями экономической глобализации стали либерально-демократические завоевания «четырех свобод» - свободы движения товаров, услуг, капиталов и человеческих ресурсов, опосредующих перемещение населения из одного региона (страны, мира) в другой, прежде всего, трудовой миграции.
На фоне активизации указанных процессов в последнее время наметилась тенденция неприятия идеологических основ «глобального общества» и «самоутверждения цивилизаций и культур» в странах традиционного права. Иногда противостояние «цивилизаций и культур» переходит в фазу жесткой политической и военной конфронтации, результатом которой является вынужденная миграция, как правило, в страны – носители западноевропейских ценностей.
Эти сложные, противоречивые процессы приобрели в настоящее время колоссальные размеры. «В условиях глобализации государства теряют контроль над перемещениями не только капитала, товаров, информации, но и людей... Из-за этого масштабная международная миграция, представляя собой особую «социоэкономическую производную» глобализации, также является вызовом безопасности как на национальном (государственном), так и на международном уровнях».
В таких условиях усилия государств должны заключаться: с одной стороны, в формировании легального общего рынка труда посредством создания условий для свободного перемещения рабочей силы (причем такое перемещение необходимо основывать на балансе экономических и социальных интересов сторон); с другой, - в концентрации усилий по минимизации незаконной миграции.
Баланс интересов в этих аспектах достигается согласованной миграционной политикой, важным фактором формирования которой на национальном и международном уровне является юридическая конвергенция.
Под юридической конвергенции в теории права понимается процесс взаимодействия элементов внутри системы права, права и иных регуляторов отношений в обществе, а также правовых систем различных государств, характеризующийся сближением, увеличением количества связей между элементами сближающихся объектов и определенной степенью согласованности воздействия этих элементов на общественные отношения.
Обычно конвергенцию в праве рассматривают в двух основных аспектах: во взаимодействии частного и публичного права и в сближении национальных правовых систем.
О.Д. Третьякова для характеристики различных видов (уровней) юридической конвергенции определяет ее формы. Внутренняя форма конвергенции формулируется ею, как сближение права и законодательства, правовых норм внутри системы права, нормативных и ненормативных правовых регуляторов; внешняя форма – как сближение правовых систем и сближение других систем, основанное на праве.
Характеризуя различные аспекты правового сближения можно выделить относительно самостоятельные разновидности юридической конвергенции: конвергенция права и закона, конвергенция нормативных и ненормативных правовых предписаний, конвергенция элементов системы права, конвергенция правовых систем.
С этих позиций представляется целесообразным рассмотреть и дать оценку конвергенции права применительно к регулированию миграционных процессов в России, поскольку общественными науками миграция населения однозначно трактуется как атрибутивный элемент глобализирующегося мира - нового, своеобразного этапа эволюционного развития современного общества.
Учитывая известные рамки исследования, сконцентрируем внимание на первых трех составляющих правовой конвергенции в рассматриваемой сфере.
Конвергенция права и закона. Под конвергенцией права и закона понимается «…процесс синхронизации действующего законодательства с естественными и неотчуждаемыми правами и свободами человека путем их прямого или косвенного включения в правовое регулирование общественных отношений».
Как известно, свобода – естественное, прирожденное и неотъемлемое право человека, в том числе, свобода в передвижении, в выборе рода занятий, вида деятельности, места жительства и места пребывания и др. Со свободой человека связана проблема определения ее пределов. Свобода не значит вседозволенность. Она есть взвешенное ограничение.
Как справедливо отмечает С.Э. Крапивенский, свобода человека не может быть абсолютной, поскольку человек живет в обществе и «его свобода должна быть «притерта» к свободе других индивидов», в определенной степени она должна коррелироваться с общественными и государственными интересами.
Конституционно-правовой механизм миграции в РФ представлен правом на свободу передвижения, выбора места жительства и места пребывания (ст. 27 Конституции РФ), а также правом на получение политического убежища в соответствии с общепризнанными нормами международного права (ч. 1 ст. 63 Конституции).
Право на свободу передвижения не ставится в зависимость от целей передвижения; они могут быть различными: экономические, социальные, культурные, гуманитарные и др. Реализация этого права связана исключительно с законностью нахождения соответствующего субъекта на территории государства.
Конституция также гарантирует иностранным гражданам и лицам без гражданства (далее – иностранным гражданам) равные возможности в пользовании правами наравне с гражданами РФ, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором РФ (ч. 3 ст. 62 Конституции РФ).
Кроме того, государство обязано принять на себя заботу о безопасности, как отдельной личности, так и общества в целом. Оно также обязано обеспечить свою собственную безопасность (ст.ст. 2,7,8, ч.3 ст. 55 Конституции РФ).
Приведенные конституционные положения воспроизводятся применительно к гражданским правам – в п.2 ст.1 абз.4 п.1 ст.2 ГК РФ, к жилищным – в п.3 ст.1, п.3 ст.4 ЖК РФ, к трудовым – абз.5 ст.11 ТК РФ.
Как известно, «…институт прав человека предполагает взаимодействие и сочетание права государства и права индивида. Любая государственная система управления миграцией берет этот подход за основу применительно к праву на передвижение», опосредуя, таким образом, реализацию иностранными гражданами своих прав и свобод.
Например, въезжать в Российскую Федерацию иностранные граждане могут свободно, оформив для этого необходимые документы, служащие средствами миграционного контроля. При наличии оснований, предусмотренных ст. 27 Федерального закона от 25.07.2002г. №115-ФЗ (в ред. от 03.07.2016г.) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» въезд в Россию иностранному гражданину может быть запрещен. В силу положений Федерального закона от 18.07.2006г. №109-ФЗ (в ред. от 19.07.2017г.) «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», законно находящиеся на российской территории иностранные граждане имеют право на свободное передвижение при условии постановки на миграционный учет.
Кроме определения специальных правил въезда, пребывания и др. в отношении иностранных граждан, законодатель устанавливает определенные изъятия из их правового статуса. Например, Федеральным конституционным законом от 28.06.2004г. №5-ФКЗ (в ред. от 18.06.2017г.) «О референдуме Российской Федерации», Федеральным законом от 10.01.2003г. № 19-ФЗ (в ред. от 18.06.2017г.) «О выборах Президента Российской Федерации», Федеральным законом от 22.02.2014г. №20-ФЗ (в ред. от 18.06.2017г.) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» определены изъятия в части ограничения избирательных прав; Жилищным кодексом РФ – в части ограничения в некоторых жилищных и социальных правах; Земельным кодексом РФ – в части ограничения имущественных прав на некоторые виды земельных участков; Гражданским кодексом РФ, Воздушным кодексом РФ, Кодексом торгового мореплавания РФ, Кодексом внутреннего водного транспорта РФ, а также Федеральным законом от 26.10.2002г. №127-ФЗ (в ред. от 29.07.2017г.) «О несостоятельности (банкротстве)», Федеральным законом от 21.07.2005г. №115-ФЗ (в ред. от 29.07.2017г.) «О концессионных соглашениях», Федеральным законом от 17.01.1992г. №2202-1 (в ред. от 29.07.2017г.) «О прокуратуре Российской Федерации», Федеральным законом от 02.03.2007г. №25-ФЗ (в ред. от 26.07.2017г.) «О муниципальной службе в Российской Федерации» Федеральным законом от 08.11.2007г. № 261-ФЗ (в ред. от 01.07.2017г.) «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральным законом от 03.04.1995г. №40-ФЗ (в ред. от 18.06.2017г.) «О Федеральной службе безопасности», и др. – в части права заниматься определенным видом деятельности и (или) занимать определенную должность.
Таким образом, законодателем заложен особый механизм реализации гарантированных Конституцией личных имущественных и неимущественных прав иностранных граждан. Он содержит дополнительные обязанности, гарантирующие интересы государства, связанные с выполнением им организационных и контрольных функций в миграционной сфере, а также некоторые ограничения в экономических, социальных и политических правах иностранных граждан настолько, насколько это необходимо для защиты национальных интересов, включая главный интерес – интерес национальной безопасности.
Такое регулирование правового положения иностранных граждан коррелируется с общими представлениями о конвергенции частного и публичного права.
Так, Н.М. Коршунов существенное значение для исследования социальной сущности данного явления видел в систематизации интересов, как методологической базы выявления модели соотношения частных и публичных начал нормативно-правового регулирования. Ссылаясь на авторов, обращающихся к данному аспекту проблемы, он писал: «Публичный интерес – это признанный интерес социальной общности, удовлетворение которого служит условием и гарантией ее существования и развития. Публичные интересы отражают в праве сбалансированные определенным образом интересы государства как организации политической власти в обществе, интересы всего общества, значительной его части, испытывающей потребность в государственной поддержке, при отсутствии которой повышается вероятность возникновения кризисных явлений в обществе…Частные интересы – это интересы определенного …лица, семьи, группы…лиц … Совокупность публичных и частных интересов образует национальные интересы».
Таким образом, устанавливая особый правовой статус иностранных граждан, законодатель отражает публичные интересы и интересы частных лиц (в том числе иностранных граждан). Мерой конвергенции естественных прав последних и их законодательного отображения выступают национальные интересы – сбалансированные интересы личности, общества и государства в различных сферах жизнедеятельности.
Конвергенция нормативных и ненормативных правовых предписаний представляет собой смешанные акты, содержащие элементы нормативных и ненормативных предписаний. Этот вид конвергенции обычно осуществляется субъектами государственной власти, непосредственно задействованы в этом процессе (Президент РФ, губернаторы, суды и т.д.).
Примером такой конвергенции в рассматриваемой сфере является Концепция миграционной политики государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Президентом Российской Федерации 8 июня 2012 г. Пр-1490. (далее – Концепция), которая нормативно-правовым актом не является.
Вместе с тем, она представляет собой систему взглядов на содержание, принципы и основные направления деятельности Российской Федерации в сфере миграции (п.1 Концепции).
На основе анализа отечественного и зарубежного опыта правового регулирования миграционных процессов, статистических данных Концепция подводит некоторые итоги, ставит новые цели, формулирует новые задачи, принципы и ориентиры, в ней планируется дальнейшее совершенствование миграционного законодательства.
Отметим, что практическая реализация этой Концепции встречает существенные трудности, вызванные, как отмечают эксперты, разрывом «между целями и задачами миграционной политики… и реалиями сегодняшнего дня, что свидетельствует об отсутствии четкого стратегического компонента в миграционной политике».
В целях преодоления выявленных противоречий в настоящее время подготовлен проект Указа Президента Российской Федерации об утверждении Концепции миграционной политики Российской Федерации на 2018-2020гг..
В проекте документа акцентируется внимание на необходимости создания нового механизма регулирования численности временно и постоянно проживающих иммигрантов посредством стимулирования миграции в трудонедостаточные регионы Дальнего Востока и Байкальского округа, а также на необходимости разработки различных моделей адаптации и интеграции иммигрантов, содействия академической миграции; кроме того, в ней уточнен терминологический аппарат. Предполагается придание данному документу статуса нормативного правового акта.
Конвергенция элементов системы права. Рассогласованность законодательства, непосредственно и опосредовано регулирующего миграционные процессы является наиболее болезненной точкой в создании действенного механизма миграционного контроля.
Актуальность этой проблемы усиливается с глобализацией миграционных потоков в современном мире. Согласно статистическим данным за последние пять лет по сравнению с аналогичным периодом в России вдвое увеличилось количество мигрантов. Значительно выросла угроза нежелательных внешних миграций, связанных с неконтролируемыми миграционными потоками из стран Ближнего Востока в Европу, которые способствуют усилению социально-экономической и политической напряженности в европейских странах-реципиентах и обеспечивают прибытие на территорию Европейского Союза под видом вынужденных иммигрантов членов различных террористических организаций. В перспективе этот миграционный поток способен затронуть Российскую Федерацию и ближайшие страны-партнеры.
Указанные процессы требуют корректировки и совершенствования миграционного и иного связанного с ним законодательства.
