Конец XIX – начало XX в. стали для Российской империи периодом глубинных социально-экономических трансформаций, предопределивших кардинальные изменения в системе государственного управления и правоохранительной деятельности. Отмена крепостного права в 1861 г. и последовавшие за ней реформы Александра II создали условия для перехода страны от преимущественно аграрного уклада к индустриальному развитию. Однако этот переход породил комплекс острых противоречий, наиболее болезненным из которых стал так называемый «рабочий вопрос» – комплекс проблем, связанных с положением наемных работников в условиях формирующегося капиталистического производства, отсутствием эффективного правового регулирования трудовых отношений и социальной защиты трудящихся.
Бурный рост промышленности в пореформенный период, строительство железных дорог и приток иностранных инвестиций привели к значительному увеличению числа промышленных предприятий и концентрации на них огромных масс рабочей силы. За два десятилетия объем промышленного производства в Российской империи увеличился более чем вдвое: текстильная и металлургическая отрасли стали локомотивами промышленного роста[19, с. 1273].
Однако промышленный подъем имел и оборотную сторону. Как отмечал Д. И. Менделеев, развитие фабрично-заводской промышленности сопровождалось «усилением быстроты обмана всякого рода», что находило отражение в росте преступности[17, с. 4]. Переселенцы жили в рабочих казармах при фабриках в условиях крайней перенаселенности (до 1,5–2 квадратных метров на человека), что порождало не только болезни, но и социальную деградацию[1, с. 190].
Условия труда на предприятиях были крайне тяжелыми: рабочий день часто достигал 14 и более часов, санитарные нормы не соблюдались, техника безопасности отсутствовала. Предприниматели обладали практически неограниченной властью над рабочими, штрафуя их за любые, даже самые незначительные проступки. Как свидетельствовала практика, «фабриканты контролировали все стороны существования рабочих, стремясь минимизировать любую форму неповиновения»[38, с. 20]. При этом никакого правового механизма защиты прав рабочих не существовало: их правовой статус не гарантировал им защиты прав, которые, как и обязанности, не были официально юридически закреплены и определялись произвольно работодателем[37, с. 2].
Нарастание внутренней производительности промышленности проявилось в заметном сокращении ввоза иностранных товаров. Сопоставление стоимостных показателей зарегистрированного внутреннего производства и внешнего ввоза за 1880–1890 гг. показывает рост суммарной стоимости отечественного производства с 841 млн руб. до 1064 млн руб.[17, с. 10]. Однако, как подчеркивал Д. И. Менделеев, высшей ступенью экономического развития является рост разнообразных потребностей населения и «освобождение и перераспределение тех товаров и средств, на которые расходуется основной капитал, а также воспроизводство оборотных средств и возобновляемой энергии производства»[17, с. 10]. Именно этого не хватало российской экономике: технологический застой компенсировался исключительно демографическим фактором – большая масса населения, находясь в стесненном положении, заполняла любые трудовые места.
В этих условиях общая полиция Российской империи, обремененная многочисленными обязанностями и страдавшая от хронической нехватки кадров, оказалась неспособной эффективно справляться с возложенными на нее задачами. Как свидетельствуют архивные материалы, «общая полиция, осуществляя широкий круг функций, сосредоточилась на выполнении основных обязанностей, передавая часть особенных функций полиции в рамках осуществления организационно-правовых мероприятий специализированным подразделениям»[15, с. 182]. Зарплатная дифференциация усугубляла проблему комплектования полиции: городовой получал оклад в 10 рублей при том, что доход чернорабочего на заводе составлял 12,5 рубля. Как подчеркивал сарапульский исправник: «Нет ни одного хорошего солдата, который, прослужив городовым месяц-два, не нашел бы себе места на заводе». Низкие заработные платы приводили к тому, что на службу в полицию поступали неквалифицированные, неграмотные сотрудники, что негативно сказывалось на авторитете полицейской службы и снижало эффективность работы.
На этом фоне особую остроту приобрел рост стачечного движения. Статистика Министерства финансов фиксировала рост забастовок: если в 1895 г. произошло 68 забастовок, то к 1899 г. их число превысило 150[26, с. 1-12]. Можно выделить два основных этапа развития рабочего движения в России по характеру предъявляемых требований. Первый этап (1880–1895 гг.) характеризовался стихийными и локальными протестами, вызванными преимущественно экономическими причинами: недовольством заработной платой и условиями труда. Примером может служить «стачка на Копаевской пристани в г. Рыбинске 26 мая 1881 г. с требованием увеличения заработной платы» [13, с. 7]. Данная забастовка не отличалась четкой организацией, и администрация фабрики быстро ее подавила своими силами.
Второй период, охватывающий 1896–1905 гг., характеризовался качественным изменением протестного движения: выступления рабочих утрачивали стихийность и приобретали черты организованной борьбы. Стачки становились более продолжительными, а выдвигаемые требования – все более конкретными и четко сформулированными. Примечательно, что протесты выходили за рамки отдельных производств: к бастующим присоединялись работники смежных предприятий, что свидетельствовало о формировании у пролетариата чувства общности интересов и осознания себя как единой социальной силы. К 1905 г. в рабочих петициях наряду с экономическими все чаще фигурировали политические лозунги – право на объединение в профессиональные союзы, свободу проведения собраний, отмена режима чрезвычайного положения на заводах [27, с. 535]. Нараставшая конфронтация между трудом и капиталом со всей очевидностью демонстрировала, что прежние административно-политические институты не способны адекватно отвечать на новые социально-экономические вызовы и требуют кардинального пересмотра.
Правительство Российской империи, осознавая глубину и опасность социальных противоречий, предпринимало попытки законодательного регулирования трудовых отношений. В 1882–1897 гг. был принят ряд законов, направленных на улучшение условий труда и защиту прав рабочих. Законом от 1 июня 1882 г. «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах» вводились ограничения детского труда и создавалась фабричная инспекция [30]. Законом от 3 июня 1885 г. «О воспрещении ночной работы несовершеннолетним и женщинам на фабриках, заводах и мануфактурах» вводились ограничения ночного труда для женщин и подростков [31]. Закон от 3 июня 1886 г. «По проекту Правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции» устанавливал общие правовые рамки трудовых отношений и порядок государственного надзора за фабриками и заводами [33]. Закон от 2 июня 1897 г. «О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской промышленности» регулировал предельную продолжительность рабочего дня [29].
Однако эти законодательные меры, хотя и своевременные, оказались явно недостаточными для решения всего комплекса проблем, связанных с обеспечением общественной безопасности в индустриальной сфере. Фабричная инспекция, созданная для контроля за соблюдением норм о детском труде, со временем расширила свои полномочия, но не смогла эффективно выполнять возложенные на нее задачи. Как показал анализ, «институт фабричной инспекции, изначально учрежденный как специализированный орган по контролю за соблюдением норм о детском труде, демонстрировал значительную динамику в расширении своих функций»[4, с. 50]. Однако уже в первые годы работы инспекции выявилось несоответствие между объемом контролируемой промышленной сети и численностью контрольных органов. Под надзор фабричной инспекции, состоящей из 20 инспекторов, находилось 25913 промышленных заведений с общим числом рабочих 869828 человек. Такое соотношение объективно свидетельствовало о пределе нормативно-правовых возможностей инспекции: при любом уровне профессионализма отдельного инспектора фактически отсутствовали ресурсные предпосылки для систематического и всестороннего контроля.
Реформы С. Ю. Витте 1890-х гг. еще больше расширили функции фабричной инспекции, включив в них технический надзор, статистические и посреднические обязанности. Отсутствие необходимого кадрового обеспечения, неопределенность обязанностей фабричной инспекции снижали результативность ее деятельности. Функциональная экспансия, несмотря на увеличение штата инспекторов (к концу XIX в. их число возросло до 257 человек), привела к размыванию предназначения структуры – непосредственной защиты трудовых прав и условий труда рабочих.
Именно в этих условиях остро встал вопрос о создании специализированного полицейского органа, который бы обеспечивал порядок непосредственно на промышленных предприятиях. Идея создания фабрично-заводской полиции зародилась как вынужденная мера государственного реагирования на усложнившуюся криминогенную обстановку и рост забастовок. Не случайно в докладе директора Департамента полиции П. Н. Дурново министру внутренних дел И. Л. Горемыкину говорилось о нехватке полицейских сил для пресечения беспорядков среди рабочих и о том, что отсутствие специализированных органов надзора на предприятиях препятствует своевременному реагированию на нарушения[26, с. 25].
1 февраля 1899 г. был издан нормативный правовой акт «Об усилении полицейского надзора в районах промышленных заведений», которым было положено начало развитию фабрично-заводской полиции. В соответствии с данным актом, в губерниях Европейской России и Закавказья были учреждены 160 должностей полицейских надзирателей, из которых 40 первого разряда и 120 второго разряда. Данные должности комплектовались на тех же началах, что и общая уездная и городская полиция. Финансирование новой структуры осуществлялось на смешанной основе – за счет государственной казны и средств заводоуправлений. Чинам фабрично-заводской полиции предоставлялись те же служебные преимущества, что и чинам общей полиции. Однако, как свидетельствуют архивные данные, на практике это положение соблюдалось далеко не всегда. Например, в Санкт-Петербурге, где не было квартир, соответствующих описанным в законе нормам, городовым выплачивали 18 руб. на съем квартиры, полицейским надзирателям – 40 руб., околоточным надзирателям – 50 руб.[28, л. 70]
Основу правового статуса фабрично-заводской полиции составил ряд законодательных актов: «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» (1857 г.), регламентировавший действия общей полиции по пресечению различных преступлений, в том числе незаконных тайных собраний; «Инструкция чинам полиции за благоустройством и порядком на фабриках и заводах, а также горных заводах и промыслах» от 14 августа 1900 г., определявшая пределы компетенции фабричной полиции; «Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной и пробирный устав», закреплявший ответственность за сбор статистических данных о промышленных заведениях.
Инструкция от 14 августа 1900 г. ставила перед фабрично-заводской полицией следующие задачи: во-первых, принимать меры «к восстановлению нарушенного наружного порядка и благочиния, в случаях буйства, насилия, противозаконных сборищ и нарушений общественной тишины и спокойствия»; во-вторых, «устранять неблагоприятную среди рабочих агитацию, а также принимать меры против виновных в преступных деяниях»; в-третьих, «обеспечить охрану внешнего порядка и личной безопасности»[8, с. 2]. Таким образом, законодательство рассматривало фабрично-заводскую полицию как специализированный орган, ориентированный на поддержание порядка в промышленной сфере.
Полномочия чинов фабрично-заводской полиции выходили за рамки обычного для того времени поддержания порядка. Они были обязаны детально изучать внутреннюю жизнь предприятий: какое производство на фабрике или заводе, кто составляет администрацию, каково материальное и торговое положение предприятия, сколько рабочих мужчин, женщин и подростков, состав рабочих (пришлые или местные, из каких губерний), живут ли рабочие в казармах или на частных квартирах, какой средний заработок рабочих, какие отношения сложились между рабочими и администрацией, кто из числа рабочих пользуется влиянием, как рабочее население проводит свободное время, какие места и трактиры являются излюбленными для их посещений, не посещаются ли трактиры зачинщиками беспорядков и не замечается ли общение таковых с рабочими, не имеется ли совместное чтение газет или книг[28, с. 4]. Однако фабрично-заводская полиция не была автономной структурой. Деятельность чинов фабрично-заводской полиции была строго регламентирована и поставлена в зависимость от вышестоящего начальства: все решения, касающиеся применения мер воздействия, принимались исключительно приставами, тогда как полицейские на местах были лишены права самостоятельных действий. Это существенно замедляло реакцию на правонарушения и снижало эффективность пресечения как уже совершенных, так и только планируемых преступлений. При обнаружении на предприятиях фактов нелегальной пропаганды, хождения запрещенной литературы, проведения тайных собраний либо появления на производственных территориях посторонних лиц в неустановленное рабочее время, сотрудники фабричной полиции не имели полномочий вмешиваться самостоятельно. В их обязанность входило незамедлительное информирование местного пристава о каждом подобном случае, причем донесение надлежало направлять оперативно, в том числе с использованием телеграфной связи[24, с. 5].
Создание фабрично-заводской полиции сопровождалось и проблемами кадрового обеспечения. Профессиональная некомпетентность полицейских проявлялась в самых разных ситуациях. Так, по архивным данным, на одном из заводов случился казус: неизвестный мужчина подошел к рабочему и дал ему листок. Рабочий обратился к полицейскому с просьбой сказать, о чем написано на листе, поскольку сам был неграмотен. Полицейский, ознакомившись с содержанием листка, понял, что это воззвание к рабочим, но вместо того чтобы пойти за неизвестным и арестовать его, поспешил с докладом к надзирателю. Неизвестный беспрепятственно скрылся[23, с. 32-33].
Осознавая важность профессиональной подготовки, Министерство внутренних дел учредило специальные школы для урядников. Урядники изучали общеобразовательные предметы (грамматику, нормы христианского вероучения, арифметику), а также специальные — полицейский устав, законоведение, основы сыскной деятельности, дрессировку и пользование полицейскими собаками, способы самозащиты и обезоруживание преступника, фотографию, антропометрию и дактилоскопию, сведения по ветеринарии, верховую езду, стрельбу и уход за оружием[22, л. 151].
Особую роль в создании фабрично-заводской полиции сыграла горная полиция (1806 г.), расположенная в регионах развития горнодобывающей промышленности. Согласно Горному уставу 1893 г., на частных горных заводах и промыслах надзор возлагался на окружных инженеров и чинов общей полиции, а в горных областях Томской и Иркутской — на особую горную полицию[24, с. 3]. Горная полиция помимо борьбы с уголовными преступлениями занималась раскрытием экономических преступлений и решением трудовых споров. В дальнейшем опыт горной полиции и ее функции были распространены и на фабрично-заводскую полицию. Горные исправники наделялись широкими полномочиями: они разрешали конфликты между золотопромышленниками, имели полномочия наложить арест на спорное имущество, контролировали отправку золота, проводили осмотр и освидетельствование рабочих, осуществляли розыск бежавших рабочих. Фактически, это был универсальный специалист, который мог осуществлять на своей территории функции сразу нескольких должностных лиц — полицейского, судьи, трудового арбитра и руководителя военизированной охраны[11, с. 77-79].
Не менее важным для понимания эволюции специализированных полицейских подразделений является опыт создания речной, портовой и ярмарочной полиции. Речная полиция в Санкт-Петербурге была учреждена 27 июня 1867 г. для надзора за точным исполнением постановлений по судоходству и охранения порядка на береговых сооружениях[5, с. 198]. Нижегородская речная полиция, созданная в 1873 г., действовала в период ярмарок и осуществляла широкий спектр функций: от обеспечения зимней стоянки судов до контроля за противопожарной безопасностью на судоходстве[3, с. 108]. Ярмарочная полиция в Нижнем Новгороде, сформированная в 1890 г., финансировалась за счет прописного сбора с торговцев и координировала свои действия с Городской Думой и Ярмарочным комитетом[18, с. 248].
Портовая полиция была создана 3 июня 1894 г. в целях контроля противопожарной безопасности на портах, наблюдения за торговым судоходством и промыслами в гаванях[32]. Согласно «Инструкции об обязанностях чинов портовой полиции», в ее компетенцию входила охрана правопорядка и общественного спокойствия, предупреждение и пресечение преступлений, предотвращение несчастных случаев в порту и на торговых судах[7, с. 2-5]. Чины портовой полиции обладали теми же правами и обязанностями, что и общая полиция, ограничиваясь территорией порта, гавани и адмиралтейства. Из всех специализированных органов полиции только у портовой полиции имелось законодательное закрепление порядка предоставления врачебной помощи.
Создание специализированных полицейских подразделений осуществлялось благодаря инициативе органов местного самоуправления, что свидетельствует о заинтересованности местных властей в поддержании общественного порядка, улучшении политического и экономического климата в своих регионах. На примере горной, речной, портовой и ярмарочной полиции прослеживается общая тенденция: в условиях роста социальной напряженности и усложнения общественных отношений требовались специализированные инструменты государственного контроля, способные оперативно реагировать на вызовы времени. Именно эта тенденция привела к созданию фабрично-заводской полиции как наиболее масштабного и значимого специализированного полицейского института.
Оценка деятельности фабрично-заводской полиции на всей территории Российской империи не может быть однозначной. С одной стороны, ее создание стало ответом на потребность в специализированном профессиональном контроле на промышленных предприятиях. С другой стороны, несмотря на попытки повысить квалификацию чинов фабричной полиции и регламентировать ее полномочия, возникали сложности, препятствующие эффективности ее деятельности: размытость компетенций, отсутствие четких инструкций по разграничению сфер ответственности между фабричной полицией, чинами общей полиции и Отдельного корпуса жандармов[2, с. 23].
Взаимодействие фабрично-заводской полиции с общей полицией имело свою специфику, определяемую регионом. Продуктивность взаимодействия зависела не только от решений центральных органов, но и от локальных факторов: роли губернаторов, назначения исправников, наличия или отсутствия большого числа прибывающего в регион населения, нагрузки на полицейских, вовлеченности местной власти в поощрение и поддержку служилой части населения[34, с. 182]. Единое законодательство и общие ведомственные предписания не могли учесть все динамично возникающие требования на местах.
Особый интерес представляет деятельность фабрично-заводской полиции в Ярославской губернии – одного из крупнейших промышленных регионов центральной России. В 1890 г. в регионе функционировало 234 промышленных предприятия с общей численностью занятых 22 тыс. человек, а к 1913 г. эти показатели возросли до 321 предприятия и 43,4 тыс. рабочих[16, с. 64]. Самым крупным предприятием считалась Ярославская Большая Мануфактура, численность рабочих которой к 1913 г. составляла почти 9,5 тыс. человек[12, с. 5].
Для Ярославской губернии было характерно то, что часть полицейских подразделений была создана здесь еще до официального учреждения фабрично-заводской полиции. Так, при фабрике Товарищества Ярославской Большой Мануфактуры по разрешению Департамента полиции от 30 апреля 1891 г. уже функционировали 5 городовых, содержание которых оплачивалось за счет самой мануфактуры[21, л. 1]. После принятия закона 1899 г. в губернии были учреждены должности трех полицейских надзирателей 2-го разряда, трех пеших урядников, двух старших и 15 младших городовых[25, с. 16].
Особенностью Ярославской губернии было активное взаимодействие фабрично-заводской полиции с агентурой. В ходе расследования дела о распространении прокламаций на Карзинкинской мануфактуре в 1908 г., сотрудники фабричной полиции смогли идентифицировать автора воззвания — члена Ярославского комитета РСДРП Д.Д. Желоховцева[20, с. 10-13]. Составленное им воззвание содержало «дерзостное неуважение к верховной власти» и «возбуждало к учинению бунтовщического деяния и ниспровержению существующего в России государственного и общественного строя»[20, с. 13].
Наиболее успешным направлением деятельности ярославской фабрично-заводской полиции стало предупреждение стачек. Например, в 1913 г. на фабрике Дунаева агентура установила зачинщиков готовящейся забастовки[14, с. 4]. Благодаря своевременному реагированию удалось предотвратить массовое выступление. Имелись также примеры, когда само появление полиции являлось фактором прекращения демонстраций. Как следует из донесения № 86 начальника Ярославского охранного отделения, 20 февраля 1907 г. «на фабрике Карзинкиных молодые рабочие приостановили работу в механической мастерской и устроили демонстрацию, но увидев полицейских и отряд казаков, толпа рассеялась»[36, с. 163]. Данный пример свидетельствует как о слаженности патрулирования, так и о благотворном влиянии полицейских органов на фабрично-заводских территориях.
Взаимодействие фабрично-заводской полиции с органами политического сыска – Отдельным корпусом жандармов и охранными отделениями – имело решающее значение для сдерживания революционных выступлений в промышленных центрах. Как отмечалось выше, жандармерия имела большой опыт в агентурной работе, анализе политических настроений, выявлении лидеров революционного движения, в то время как фабрично-заводская полиция владела оперативной информацией о настроениях на конкретных предприятиях, готовящихся выступлениях рабочих, их нуждах и проблемах[6, с. 114].
Примером успешного сотрудничества может служить дело об ограблении железнодорожного артельщика в Тюмени в 1908 г. За поиск преступников взялись жандармы, получившие от ротмистра просьбу выделить роту солдат. Одновременно заместитель полицейского исправника обратился к командованию территориального воинского гарнизона с просьбой о содействии, но получил отказ. Благодаря объединенным усилиям жандармского ротмистра и заместителя полицейского исправника два ведомства смогли создать оцепление и обеспечить задержание грабителей. Для розыска бежавших была задействована агентура политической полиции, которая в конечном итоге произвела задержание всех грабителей[10, с. 126].
Важным инструментом взаимодействия было проведение совместных мероприятий по пресечению беспорядков. Превентивные меры заключались в том, что жандармы получали от агентуры информацию о месте, времени и зачинщиках планируемых беспорядков, а силы фабрично-заводской полиции блокировали соответствующую территорию, не допускали на нее подстрекателей, обеспечивали задержание наиболее активных зачинщиков[35, с. 37].
Однако совместная работа имела и существенные недостатки. Как отмечал в 1901 г. помощник начальника Владимирского губернского жандармского управления ротмистр Тимофеев, «фабричная полиция и конная стража, комплектуемая нижними чинами по вольному найму и чиновниками из самых низших слоев служебного мира, не могут служить образцом порядка и исполнительности, не могут пользоваться служебным авторитетом, который необходим для того, чтобы рабочие относились к ним с доверием»[23, с. 32]. С их стороны зачастую выявлялись различные злоупотребления, в том числе и применение физической силы. Кроме того, существовали кадровые проблемы (нехватка личного состава, недостаточная квалификация сотрудников), ограниченность агентурной сети и не всегда умелое использование агентурных методов неопытными сотрудниками общей полиции, размытость компетенций, когда сферы ответственности двух ведомств на практике часто пересекались и велись параллельные расследования[9, с. 130].
Несмотря на эти недостатки, опыт совместной деятельности фабрично-заводской полиции и жандармерии является примером кооперации усилий в области политического сыска. Фабричная полиция имела преимущества благодаря своему присутствию на предприятиях, знанию рабочих нужд и настроений, умению оперативно реагировать на беспорядки на промышленных предприятиях, тогда как жандармерия специализировалась на агентурной работе, анализе, прежде всего, политических настроений, выявлении организаторов и лидеров революционно настроенных рабочих. Вместе оба ведомства образовали систему, которая десятилетиями сдерживала в промышленных центрах России революционные беспорядки. Однако деятельность органов правопорядка была преимущественно направлена на пресечение беспорядков, в то время как устранение причин их возникновения лежало вне плоскости их обязанностей и полномочий, что в итоге привело к их бессилию против революционного напора всех слоев общества в феврале 1917 г.
Подводя итог проведенному анализу, следует подчеркнуть, что институт фабрично-заводской полиции в России конца XIX – начала XX в., несмотря на непродолжительное существование, представляет собой уникальный для отечественной правовой системы опыт делегирования полицейских полномочий частным субъектам в условиях перехода страны к капиталистическому развитию. Таким образом, история фабрично-заводской полиции демонстрирует фундаментальное противоречие государственной модели регулирования трудовых отношений в дореволюционной России: попытка сохранить стабильность через усиление полицейского контроля вступала в противоречие с объективной потребностью в социальных реформах. Этот урок сохраняет актуальность и для современной России, где поиск баланса между эффективностью производства, социальной защитой работников и обеспечением общественной безопасности остается одной из ключевых задач государственного управления. Как и в эпоху стремительного индустриального рывка в конце XIX – начале XX в., сегодня идет активный поиск оптимального баланса между эффективностью производства и социальной защитой персонала, что делает обращение к историческому опыту регулирования производственных отношений и институциональных ответов государства на связанные с ними вызовы не только научно обоснованным, но и практически востребованным.
Конец XIX – начало XX в. стали для Российской империи периодом глубинных социально-экономических трансформаций, предопределивших кардинальные изменения в системе государственного управления и правоохранительной деятельности. Отмена крепостного права в 1861 г. и последовавшие за ней реформы Александра II создали условия для перехода страны от преимущественно аграрного уклада к индустриальному развитию. Однако этот переход породил комплекс острых противоречий, наиболее болезненным из которых стал так называемый «рабочий вопрос» – комплекс проблем, связанных с положением наемных работников в условиях формирующегося капиталистического производства, отсутствием эффективного правового регулирования трудовых отношений и социальной защиты трудящихся.
Бурный рост промышленности в пореформенный период, строительство железных дорог и приток иностранных инвестиций привели к значительному увеличению числа промышленных предприятий и концентрации на них огромных масс рабочей силы. За два десятилетия объем промышленного производства в Российской империи увеличился более чем вдвое: текстильная и металлургическая отрасли стали локомотивами промышленного роста[19, с. 1273].
Однако промышленный подъем имел и оборотную сторону. Как отмечал Д. И. Менделеев, развитие фабрично-заводской промышленности сопровождалось «усилением быстроты обмана всякого рода», что находило отражение в росте преступности[17, с. 4]. Переселенцы жили в рабочих казармах при фабриках в условиях крайней перенаселенности (до 1,5–2 квадратных метров на человека), что порождало не только болезни, но и социальную деградацию[1, с. 190].
Условия труда на предприятиях были крайне тяжелыми: рабочий день часто достигал 14 и более часов, санитарные нормы не соблюдались, техника безопасности отсутствовала. Предприниматели обладали практически неограниченной властью над рабочими, штрафуя их за любые, даже самые незначительные проступки. Как свидетельствовала практика, «фабриканты контролировали все стороны существования рабочих, стремясь минимизировать любую форму неповиновения»[38, с. 20]. При этом никакого правового механизма защиты прав рабочих не существовало: их правовой статус не гарантировал им защиты прав, которые, как и обязанности, не были официально юридически закреплены и определялись произвольно работодателем[37, с. 2].
Нарастание внутренней производительности промышленности проявилось в заметном сокращении ввоза иностранных товаров. Сопоставление стоимостных показателей зарегистрированного внутреннего производства и внешнего ввоза за 1880–1890 гг. показывает рост суммарной стоимости отечественного производства с 841 млн руб. до 1064 млн руб.[17, с. 10]. Однако, как подчеркивал Д.И. Менделеев, высшей ступенью экономического развития является рост разнообразных потребностей населения и «освобождение и перераспределение тех товаров и средств, на которые расходуется основной капитал, а также воспроизводство оборотных средств и возобновляемой энергии производства»[17, с. 10]. Именно этого не хватало российской экономике: технологический застой компенсировался исключительно демографическим фактором – большая масса населения, находясь в стесненном положении, заполняла любые трудовые места.
В этих условиях общая полиция Российской империи, обремененная многочисленными обязанностями и страдавшая от хронической нехватки кадров, оказалась неспособной эффективно справляться с возложенными на нее задачами. Как свидетельствуют архивные материалы, «общая полиция, осуществляя широкий круг функций, сосредоточилась на выполнении основных обязанностей, передавая часть особенных функций полиции в рамках осуществления организационно-правовых мероприятий специализированным подразделениям»[15, с. 182]. Зарплатная дифференциация усугубляла проблему комплектования полиции: городовой получал оклад в 10 рублей при том, что доход чернорабочего на заводе составлял 12,5 рубля. Как подчеркивал сарапульский исправник: «Нет ни одного хорошего солдата, который, прослужив городовым месяц-два, не нашел бы себе места на заводе». Низкие заработные платы приводили к тому, что на службу в полицию поступали неквалифицированные, неграмотные сотрудники, что негативно сказывалось на авторитете полицейской службы и снижало эффективность работы.
На этом фоне особую остроту приобрел рост стачечного движения. Статистика Министерства финансов фиксировала рост забастовок: если в 1895 г. произошло 68 забастовок, то к 1899 г. их число превысило 150[26, с. 1-12]. Можно выделить два основных этапа развития рабочего движения в России по характеру предъявляемых требований. Первый этап (1880–1895 гг.) характеризовался стихийными и локальными протестами, вызванными преимущественно экономическими причинами: недовольством заработной платой и условиями труда. Примером может служить «стачка на Копаевской пристани в г. Рыбинске 26 мая 1881 г. с требованием увеличения заработной платы» [13, с. 7]. Данная забастовка не отличалась четкой организацией, и администрация фабрики быстро ее подавила своими силами.
Второй период, охватывающий 1896–1905 гг., характеризовался качественным изменением протестного движения: выступления рабочих утрачивали стихийность и приобретали черты организованной борьбы. Стачки становились более продолжительными, а выдвигаемые требования – все более конкретными и четко сформулированными. Примечательно, что протесты выходили за рамки отдельных производств: к бастующим присоединялись работники смежных предприятий, что свидетельствовало о формировании у пролетариата чувства общности интересов и осознания себя как единой социальной силы. К 1905 г. в рабочих петициях наряду с экономическими все чаще фигурировали политические лозунги – право на объединение в профессиональные союзы, свободу проведения собраний, отмена режима чрезвычайного положения на заводах [27, с. 535]. Нараставшая конфронтация между трудом и капиталом со всей очевидностью демонстрировала, что прежние административно-политические институты не способны адекватно отвечать на новые социально-экономические вызовы и требуют кардинального пересмотра.
Правительство Российской империи, осознавая глубину и опасность социальных противоречий, предпринимало попытки законодательного регулирования трудовых отношений. В 1882–1897 гг. был принят ряд законов, направленных на улучшение условий труда и защиту прав рабочих. Законом от 1 июня 1882 г. «О малолетних, работающих на заводах, фабриках и мануфактурах» вводились ограничения детского труда и создавалась фабричная инспекция [30]. Законом от 3 июня 1885 г. «О воспрещении ночной работы несовершеннолетним и женщинам на фабриках, заводах и мануфактурах» вводились ограничения ночного труда для женщин и подростков [31]. Закон от 3 июня 1886 г. «По проекту Правил о надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции» устанавливал общие правовые рамки трудовых отношений и порядок государственного надзора за фабриками и заводами [33]. Закон от 2 июня 1897 г. «О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской промышленности» регулировал предельную продолжительность рабочего дня [29].
Однако эти законодательные меры, хотя и своевременные, оказались явно недостаточными для решения всего комплекса проблем, связанных с обеспечением общественной безопасности в индустриальной сфере. Фабричная инспекция, созданная для контроля за соблюдением норм о детском труде, со временем расширила свои полномочия, но не смогла эффективно выполнять возложенные на нее задачи. Как показал анализ, «институт фабричной инспекции, изначально учрежденный как специализированный орган по контролю за соблюдением норм о детском труде, демонстрировал значительную динамику в расширении своих функций»[4, с. 50]. Однако уже в первые годы работы инспекции выявилось несоответствие между объемом контролируемой промышленной сети и численностью контрольных органов. Под надзор фабричной инспекции, состоящей из 20 инспекторов, находилось 25913 промышленных заведений с общим числом рабочих 869828 человек. Такое соотношение объективно свидетельствовало о пределе нормативно-правовых возможностей инспекции: при любом уровне профессионализма отдельного инспектора фактически отсутствовали ресурсные предпосылки для систематического и всестороннего контроля.
Реформы С. Ю. Витте 1890-х гг. еще больше расширили функции фабричной инспекции, включив в них технический надзор, статистические и посреднические обязанности. Отсутствие необходимого кадрового обеспечения, неопределенность обязанностей фабричной инспекции снижали результативность ее деятельности. Функциональная экспансия, несмотря на увеличение штата инспекторов (к концу XIX в. их число возросло до 257 человек), привела к размыванию предназначения структуры – непосредственной защиты трудовых прав и условий труда рабочих.
Именно в этих условиях остро встал вопрос о создании специализированного полицейского органа, который бы обеспечивал порядок непосредственно на промышленных предприятиях. Идея создания фабрично-заводской полиции зародилась как вынужденная мера государственного реагирования на усложнившуюся криминогенную обстановку и рост забастовок. Не случайно в докладе директора Департамента полиции П. Н. Дурново министру внутренних дел И. Л. Горемыкину говорилось о нехватке полицейских сил для пресечения беспорядков среди рабочих и о том, что отсутствие специализированных органов надзора на предприятиях препятствует своевременному реагированию на нарушения[26, с. 25].
1 февраля 1899 г. был издан нормативный правовой акт «Об усилении полицейского надзора в районах промышленных заведений», которым было положено начало развитию фабрично-заводской полиции. В соответствии с данным актом, в губерниях Европейской России и Закавказья были учреждены 160 должностей полицейских надзирателей, из которых 40 первого разряда и 120 второго разряда. Данные должности комплектовались на тех же началах, что и общая уездная и городская полиция. Финансирование новой структуры осуществлялось на смешанной основе – за счет государственной казны и средств заводоуправлений. Чинам фабрично-заводской полиции предоставлялись те же служебные преимущества, что и чинам общей полиции. Однако, как свидетельствуют архивные данные, на практике это положение соблюдалось далеко не всегда. Например, в Санкт-Петербурге, где не было квартир, соответствующих описанным в законе нормам, городовым выплачивали 18 руб. на съем квартиры, полицейским надзирателям – 40 руб., околоточным надзирателям – 50 руб.[28, л. 70]
Основу правового статуса фабрично-заводской полиции составил ряд законодательных актов: «Устав о предупреждении и пресечении преступлений» (1857 г.), регламентировавший действия общей полиции по пресечению различных преступлений, в том числе незаконных тайных собраний; «Инструкция чинам полиции за благоустройством и порядком на фабриках и заводах, а также горных заводах и промыслах» от 14 августа 1900 г., определявшая пределы компетенции фабричной полиции; «Устав о промышленности фабрично-заводской и ремесленной и пробирный устав», закреплявший ответственность за сбор статистических данных о промышленных заведениях.
Инструкция от 14 августа 1900 г. ставила перед фабрично-заводской полицией следующие задачи: во-первых, принимать меры «к восстановлению нарушенного наружного порядка и благочиния, в случаях буйства, насилия, противозаконных сборищ и нарушений общественной тишины и спокойствия»; во-вторых, «устранять неблагоприятную среди рабочих агитацию, а также принимать меры против виновных в преступных деяниях»; в-третьих, «обеспечить охрану внешнего порядка и личной безопасности»[8, с. 2]. Таким образом, законодательство рассматривало фабрично-заводскую полицию как специализированный орган, ориентированный на поддержание порядка в промышленной сфере.
Полномочия чинов фабрично-заводской полиции выходили за рамки обычного для того времени поддержания порядка. Они были обязаны детально изучать внутреннюю жизнь предприятий: какое производство на фабрике или заводе, кто составляет администрацию, каково материальное и торговое положение предприятия, сколько рабочих мужчин, женщин и подростков, состав рабочих (пришлые или местные, из каких губерний), живут ли рабочие в казармах или на частных квартирах, какой средний заработок рабочих, какие отношения сложились между рабочими и администрацией, кто из числа рабочих пользуется влиянием, как рабочее население проводит свободное время, какие места и трактиры являются излюбленными для их посещений, не посещаются ли трактиры зачинщиками беспорядков и не замечается ли общение таковых с рабочими, не имеется ли совместное чтение газет или книг[28, с. 4]. Однако фабрично-заводская полиция не была автономной структурой. Деятельность чинов фабрично-заводской полиции была строго регламентирована и поставлена в зависимость от вышестоящего начальства: все решения, касающиеся применения мер воздействия, принимались исключительно приставами, тогда как полицейские на местах были лишены права самостоятельных действий. Это существенно замедляло реакцию на правонарушения и снижало эффективность пресечения как уже совершенных, так и только планируемых преступлений. При обнаружении на предприятиях фактов нелегальной пропаганды, хождения запрещенной литературы, проведения тайных собраний либо появления на производственных территориях посторонних лиц в неустановленное рабочее время, сотрудники фабричной полиции не имели полномочий вмешиваться самостоятельно. В их обязанность входило незамедлительное информирование местного пристава о каждом подобном случае, причем донесение надлежало направлять оперативно, в том числе с использованием телеграфной связи[24, с. 5].
Создание фабрично-заводской полиции сопровождалось и проблемами кадрового обеспечения. Профессиональная некомпетентность полицейских проявлялась в самых разных ситуациях. Так, по архивным данным, на одном из заводов случился казус: неизвестный мужчина подошел к рабочему и дал ему листок. Рабочий обратился к полицейскому с просьбой сказать, о чем написано на листе, поскольку сам был неграмотен. Полицейский, ознакомившись с содержанием листка, понял, что это воззвание к рабочим, но вместо того чтобы пойти за неизвестным и арестовать его, поспешил с докладом к надзирателю. Неизвестный беспрепятственно скрылся[23, с. 32-33].
Осознавая важность профессиональной подготовки, Министерство внутренних дел учредило специальные школы для урядников. Урядники изучали общеобразовательные предметы (грамматику, нормы христианского вероучения, арифметику), а также специальные — полицейский устав, законоведение, основы сыскной деятельности, дрессировку и пользование полицейскими собаками, способы самозащиты и обезоруживание преступника, фотографию, антропометрию и дактилоскопию, сведения по ветеринарии, верховую езду, стрельбу и уход за оружием[22, л. 151].
Особую роль в создании фабрично-заводской полиции сыграла горная полиция (1806 г.), расположенная в регионах развития горнодобывающей промышленности. Согласно Горному уставу 1893 г., на частных горных заводах и промыслах надзор возлагался на окружных инженеров и чинов общей полиции, а в горных областях Томской и Иркутской — на особую горную полицию[24, с. 3]. Горная полиция помимо борьбы с уголовными преступлениями занималась раскрытием экономических преступлений и решением трудовых споров. В дальнейшем опыт горной полиции и ее функции были распространены и на фабрично-заводскую полицию. Горные исправники наделялись широкими полномочиями: они разрешали конфликты между золотопромышленниками, имели полномочия наложить арест на спорное имущество, контролировали отправку золота, проводили осмотр и освидетельствование рабочих, осуществляли розыск бежавших рабочих. Фактически, это был универсальный специалист, который мог осуществлять на своей территории функции сразу нескольких должностных лиц — полицейского, судьи, трудового арбитра и руководителя военизированной охраны[11, с. 77-79].
Не менее важным для понимания эволюции специализированных полицейских подразделений является опыт создания речной, портовой и ярмарочной полиции. Речная полиция в Санкт-Петербурге была учреждена 27 июня 1867 г. для надзора за точным исполнением постановлений по судоходству и охранения порядка на береговых сооружениях[5, с. 198]. Нижегородская речная полиция, созданная в 1873 г., действовала в период ярмарок и осуществляла широкий спектр функций: от обеспечения зимней стоянки судов до контроля за противопожарной безопасностью на судоходстве[3, с. 108]. Ярмарочная полиция в Нижнем Новгороде, сформированная в 1890 г., финансировалась за счет прописного сбора с торговцев и координировала свои действия с Городской Думой и Ярмарочным комитетом[18, с. 248].
Портовая полиция была создана 3 июня 1894 г. в целях контроля противопожарной безопасности на портах, наблюдения за торговым судоходством и промыслами в гаванях[32]. Согласно «Инструкции об обязанностях чинов портовой полиции», в ее компетенцию входила охрана правопорядка и общественного спокойствия, предупреждение и пресечение преступлений, предотвращение несчастных случаев в порту и на торговых судах[7, с. 2-5]. Чины портовой полиции обладали теми же правами и обязанностями, что и общая полиция, ограничиваясь территорией порта, гавани и адмиралтейства. Из всех специализированных органов полиции только у портовой полиции имелось законодательное закрепление порядка предоставления врачебной помощи.
Создание специализированных полицейских подразделений осуществлялось благодаря инициативе органов местного самоуправления, что свидетельствует о заинтересованности местных властей в поддержании общественного порядка, улучшении политического и экономического климата в своих регионах. На примере горной, речной, портовой и ярмарочной полиции прослеживается общая тенденция: в условиях роста социальной напряженности и усложнения общественных отношений требовались специализированные инструменты государственного контроля, способные оперативно реагировать на вызовы времени. Именно эта тенденция привела к созданию фабрично-заводской полиции как наиболее масштабного и значимого специализированного полицейского института.
Оценка деятельности фабрично-заводской полиции на всей территории Российской империи не может быть однозначной. С одной стороны, ее создание стало ответом на потребность в специализированном профессиональном контроле на промышленных предприятиях. С другой стороны, несмотря на попытки повысить квалификацию чинов фабричной полиции и регламентировать ее полномочия, возникали сложности, препятствующие эффективности ее деятельности: размытость компетенций, отсутствие четких инструкций по разграничению сфер ответственности между фабричной полицией, чинами общей полиции и Отдельного корпуса жандармов[2, с. 23].
Взаимодействие фабрично-заводской полиции с общей полицией имело свою специфику, определяемую регионом. Продуктивность взаимодействия зависела не только от решений центральных органов, но и от локальных факторов: роли губернаторов, назначения исправников, наличия или отсутствия большого числа прибывающего в регион населения, нагрузки на полицейских, вовлеченности местной власти в поощрение и поддержку служилой части населения[34, с. 182]. Единое законодательство и общие ведомственные предписания не могли учесть все динамично возникающие требования на местах.
Особый интерес представляет деятельность фабрично-заводской полиции в Ярославской губернии – одного из крупнейших промышленных регионов центральной России. В 1890 г. в регионе функционировало 234 промышленных предприятия с общей численностью занятых 22 тыс. человек, а к 1913 г. эти показатели возросли до 321 предприятия и 43,4 тыс. рабочих[16, с. 64]. Самым крупным предприятием считалась Ярославская Большая Мануфактура, численность рабочих которой к 1913 г. составляла почти 9,5 тыс. человек[12, с. 5].
Для Ярославской губернии было характерно то, что часть полицейских подразделений была создана здесь еще до официального учреждения фабрично-заводской полиции. Так, при фабрике Товарищества Ярославской Большой Мануфактуры по разрешению Департамента полиции от 30 апреля 1891 г. уже функционировали 5 городовых, содержание которых оплачивалось за счет самой мануфактуры[21, л. 1]. После принятия закона 1899 г. в губернии были учреждены должности трех полицейских надзирателей 2-го разряда, трех пеших урядников, двух старших и 15 младших городовых[25, с. 16].
Особенностью Ярославской губернии было активное взаимодействие фабрично-заводской полиции с агентурой. В ходе расследования дела о распространении прокламаций на Карзинкинской мануфактуре в 1908 г., сотрудники фабричной полиции смогли идентифицировать автора воззвания — члена Ярославского комитета РСДРП Д.Д. Желоховцева[20, с. 10-13]. Составленное им воззвание содержало «дерзостное неуважение к верховной власти» и «возбуждало к учинению бунтовщического деяния и ниспровержению существующего в России государственного и общественного строя»[20, с. 13].
Наиболее успешным направлением деятельности ярославской фабрично-заводской полиции стало предупреждение стачек. Например, в 1913 г. на фабрике Дунаева агентура установила зачинщиков готовящейся забастовки[14, с. 4]. Благодаря своевременному реагированию удалось предотвратить массовое выступление. Имелись также примеры, когда само появление полиции являлось фактором прекращения демонстраций. Как следует из донесения № 86 начальника Ярославского охранного отделения, 20 февраля 1907 г. «на фабрике Карзинкиных молодые рабочие приостановили работу в механической мастерской и устроили демонстрацию, но увидев полицейских и отряд казаков, толпа рассеялась»[36, с. 163]. Данный пример свидетельствует как о слаженности патрулирования, так и о благотворном влиянии полицейских органов на фабрично-заводских территориях.
Взаимодействие фабрично-заводской полиции с органами политического сыска – Отдельным корпусом жандармов и охранными отделениями – имело решающее значение для сдерживания революционных выступлений в промышленных центрах. Как отмечалось выше, жандармерия имела большой опыт в агентурной работе, анализе политических настроений, выявлении лидеров революционного движения, в то время как фабрично-заводская полиция владела оперативной информацией о настроениях на конкретных предприятиях, готовящихся выступлениях рабочих, их нуждах и проблемах[6, с. 114].
Примером успешного сотрудничества может служить дело об ограблении железнодорожного артельщика в Тюмени в 1908 г. За поиск преступников взялись жандармы, получившие от ротмистра просьбу выделить роту солдат. Одновременно заместитель полицейского исправника обратился к командованию территориального воинского гарнизона с просьбой о содействии, но получил отказ. Благодаря объединенным усилиям жандармского ротмистра и заместителя полицейского исправника два ведомства смогли создать оцепление и обеспечить задержание грабителей. Для розыска бежавших была задействована агентура политической полиции, которая в конечном итоге произвела задержание всех грабителей[10, с. 126].
Важным инструментом взаимодействия было проведение совместных мероприятий по пресечению беспорядков. Превентивные меры заключались в том, что жандармы получали от агентуры информацию о месте, времени и зачинщиках планируемых беспорядков, а силы фабрично-заводской полиции блокировали соответствующую территорию, не допускали на нее подстрекателей, обеспечивали задержание наиболее активных зачинщиков[35, с. 37].
Однако совместная работа имела и существенные недостатки. Как отмечал в 1901 г. помощник начальника Владимирского губернского жандармского управления ротмистр Тимофеев, «фабричная полиция и конная стража, комплектуемая нижними чинами по вольному найму и чиновниками из самых низших слоев служебного мира, не могут служить образцом порядка и исполнительности, не могут пользоваться служебным авторитетом, который необходим для того, чтобы рабочие относились к ним с доверием»[23, с. 32]. С их стороны зачастую выявлялись различные злоупотребления, в том числе и применение физической силы. Кроме того, существовали кадровые проблемы (нехватка личного состава, недостаточная квалификация сотрудников), ограниченность агентурной сети и не всегда умелое использование агентурных методов неопытными сотрудниками общей полиции, размытость компетенций, когда сферы ответственности двух ведомств на практике часто пересекались и велись параллельные расследования[9, с. 130].
Несмотря на эти недостатки, опыт совместной деятельности фабрично-заводской полиции и жандармерии является примером кооперации усилий в области политического сыска. Фабричная полиция имела преимущества благодаря своему присутствию на предприятиях, знанию рабочих нужд и настроений, умению оперативно реагировать на беспорядки на промышленных предприятиях, тогда как жандармерия специализировалась на агентурной работе, анализе, прежде всего, политических настроений, выявлении организаторов и лидеров революционно настроенных рабочих. Вместе оба ведомства образовали систему, которая десятилетиями сдерживала в промышленных центрах России революционные беспорядки. Однако деятельность органов правопорядка была преимущественно направлена на пресечение беспорядков, в то время как устранение причин их возникновения лежало вне плоскости их обязанностей и полномочий, что в итоге привело к их бессилию против революционного напора всех слоев общества в феврале 1917 г.
Подводя итог, необходимо особо отметить, что институт фабрично-заводской полиции, просуществовавший в России относительно недолгий период, тем не менее являет собой уникальное для отечественной юриспруденции явление – передачу государственных полицейских функций частным структурам в эпоху становления капиталистических отношений. Этот исторический опыт вскрывает глубинное противоречие, присущее дореволюционной модели государственного регулирования трудовой сферы: стремление властей удержать общественный порядок исключительно репрессивно-полицейскими методами входило в неизбежный конфликт с назревшей необходимостью социальных преобразований. Уроки того времени не утратили своего значения и для современной России, где задача нахождения разумного компромисса между экономической эффективностью промышленности, социальными гарантиями для работников и поддержанием общественной безопасности сохраняет статус одного из приоритетных направлений государственной политики. Подобно тому, как на рубеже XIX–XX столетий страна искала оптимальные модели сосуществования капитала и труда, сегодня вновь востребован анализ исторических практик регулирования производственных отношений и форм институционального реагирования власти на социальные вызовы, что придает такому обращению к прошлому не только академическую, но и практическую ценность.
